2004申论热点：《行政许可法》：迈向法治政府的重要里程碑

在昨日闭幕的十届全国人大常委会第四次会议上，审议通过了《行政许可法》。本报特约请曾参与该法草拟和论证的北京大学法学院教授、博士生导师姜明安为读者介绍《行政许可法》制定和实施的背景意义——

从上世纪８０年代以来，我国即开始了建设法治政府的进程，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等法律的制定和实施，乃是这一进程开始的序幕。这次全国人大常委会制定和通过的《行政许可法》和即将启动的《行政程序法》起草，则是这一进程向纵深发展的重要标志。笔者认为，《行政许可法》的制定对于建设法治政府的意义主要表现在下述五个方面：

法治政府的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。过去，我们政府的重要失误之一就是管事太多，大事小事都要经政府审批、许可。政府这样做即严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥。因此，《行政许可法》第一任务即是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围：法律只允许对直接关系国家安全，公共安全，人身健康与生命、财产安全，有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可。即使是上述事项，凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，也不得设定行政许可。《行政许可法》限制行政许可事项的范围体现了法治政府减少规制、放松规制的要求。法律通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。

法治政府必须是法制统一的政府。一个法治国家，即不能允许法制和市场的部门分割与地方封锁，但是过去我们的法律由于没有对部门和地方的规制权加以限制，一些中央政府部门和一些地方政府通过规章，甚至通过一般规范性文件滥设许可，通过许可乱收费，通过许可为本部门争权，为本地方谋利，通过许可搞部门分割与地方封锁。为了克服这种部门保护主义和地方保护主义的弊害，保障国家法制的统一和市场的统一，这次《行政许可法》取消了中央政府部门的许可设定权，对于地方政府的许可设定权亦加以严格的限制，盛自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。《行政许可法》的这种规定，无疑有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府。

法治与廉政是紧密联系在一起的。法治政府必然要求消除腐败和滥用权力，至少要求确立一套消除腐败和滥用权力的机制，尽可能减少腐败和滥用权力。过去，我国在行政许可领域，特别是在批地、批项目及市场准入方面，正是由于缺乏这样一套机制，导致了许多腐败和权钱交易的大案要案。针对这种情况，《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制：首先，法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开，不允许暗箱操作；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效；此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。显然，这种公开、透明的原则及其制约机制，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，建设廉洁政府具有重要意义。