联合国体系下的非政府组织及其国际政治效应_国际政治论文 |
| 论文作者：佚名 论文来源：不详 论文发布时间：2006-6-16 16:18:50 论文发布人：chjchjchj |
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在国际体系中，不仅世界各地的发展阶段极不平衡，而且国际行为体(actor)参与世界 政治的程度也很不对称。就国家、由主权国家组成的国际组织(如联合国)以及由不同国 家的个人或民间团体组成的非政府间组织(non-governmental organizations，即NGO) 这三类行为体而言，由于当今的世界本质上依然是由主权国家所安排的世界，这就决定 了主权国家参与国际政治的程度最深也最为广泛，政府间组织如联合国次之，而非政府 组织又次之。但是，在逐渐多元化的世界政治中，非政府组织的活动虽不是人们首要的 关注对象，但由于其活动具有跨国界、非政治和非营利性质，且一般也不受自我利益的 驱动，而着眼点又是人类共同体的利益和特定全球性问题的解决，其作用和影响力在全 球化的世界中日益突出。但总体上，学术界对非政府组织的研究还相当有限，学者们更 乐于关注和着重分析国家相互关系，因为这已经被理论化了，而且，将非政府组织排除 在世界政治体系要素之外，使世界政治分析模式简单化，易于操纵。本文旨在概要论述 非政府组织独特的组织模式和运作方式，其在联合国体系里享有的法律地位，并着重论 述非政府组织参与国际政治活动所造成的根本国际政治效应及其面临的根本挑战。
一、非政府组织的组织模式及其基本运作方式
作为国际行为体之一，非政府组织的历史渊源甚为久远。中世纪的罗马天主教会(Roman Catholic Church)就是最重要的跨国行为体。(注：A.LeRoy Bennett,International Organization:Principles and Issues (New Jersey:Prentice-Hall,1 995),p.279.)但只是在第二次世界大战之后，随着全球国际交往的日益增多、通讯和交 通革命、全球相互依存度的增大以及全球化导致的大量跨国问题并因此呼唤国际努力， 非政府组织才得以大量涌现。在20世纪50年代，非政府组织差不多有1000个，1976年已 经达到2500个，1986年则达到4649个(如果把标准放得宽一些，将有21529个)，(注：奥 斯特—奥托·岑皮尔著：《变革中的世界政治——东西方冲突结束后的国际体系》[M] ，华东师范大学出版社，2000年版，第88页。)1993—1994年的《国际组织年鉴》指出 ，“常见的”国际组织有5102个，其中4830个是非政府组织，政府间国际组织仅272个 ，此外还有3606个具有国际倾向的国内非政府组织。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大战结束以来，一直到80年代，非政府组织以平均 每年5%的速度增长，(注：Koren A.Mingst,Margaret P.K arns,The United Nationsin the Post-Cold War Era(Boulder:Westview Press,1995),p.57.)而1990年以来，非 政府组织的增长尤为迅猛。
众所周知，国家间国际组织如联合国，其运作主要根据国家间达成的一致(特别是依凭 政府间合作意愿)或某种程度上的强制性，通过常设机构，按照一定的程序，在不侵害 国家主权的前提下，来完成其职责范围之内的工作。那么，非政府组织又是如何运作的 呢?
在进行国际性的组织工作时，非政府组织有四种基本的组织模式。第一，有些非政府 组织在某个国家设有一个总部，尽管其工作是国际性的，是在其他国家展开的。例如国 际救援委员会(International Rescue Committee)：又如1983年成立的阿拉伯人权组织 (Arab Organization for Human Rights)，虽然每年都出台一份阿拉伯世界人权状况报 告，但该机构的运作却远在日内瓦，而不是在某个阿拉伯国家。第二，有些非政府组织 拥有诸多自治性的国别分部，每个分部有其独立的专业组织，每一个专业组织都向该国 总部汇报工作。这意味着在同一国家内有几个机构彼此独立地开展工作。第三种模式是 ，一些非政府组织设立了许多募捐办公室，把筹措的资金集中起来，再通过一个特别的 遍布世界的专业组织，如国际红十字联合会(International Federation of Red Cross )——其雇员和管理人员都是当地人——来分配这些资金。第四，某些非政府组织只经 由当地的不属于本组织的非政府组织开展工作。没有这些当地非政府组织的帮助，它们 就不能独立地开展实际工作。如基督教儿童基金(Christian Children's Fund)和牛津 饥荒救济委员会。(注：Andrew S.Natsios,“NGOs and the UN System in ComplexHumanitarian Emergencies:Conflict or
Cooperation?”,in Paul F.Didehl,ThePolitics Of Global Governance:International
Organizations in anInterdependent World(Bolder:Lynne Rienner Publishers),pp.290—291.)
非政府组织的管理工作由理事会(boards of directors)负责，理事会往往反映了该非 政府组织特有的文化、历史和所关注的特定领域。由于多数非政府组织是通过民众或企 业的捐献来筹措资金的，所以它必须围绕自己的捐献来筹措资金的，所以它必须围绕自 己的捐献群体制定专门的规划，以便在国内的资金筹措市场上占据一定的份额，否则便 无法生存。非政府组织理事会需要核准年度预算、工资、考察或解雇主要行政官员，以 及掌管集体决策。由于非政府组织的急剧增加，筹措资金的压力越来越大，为了吸引私 人捐献者支持它们的计划，非政府组织还必须借助新闻事件和媒体的报道。事件越是富 有戏剧性，新闻报道的力度越大，筹措资金就越容易。需要强调的是，非政府组织主要 向自己的理事会负责，其对捐献者和受益者的责任却很含糊。(注：Andrew S.Natsios, op.cit.,p.292.)
在参与国际政治的过程中，非政府组织明显地具有不同于主权国家和主权国家间国际 组织的特征。非政府组织主要通过两类活动来实现自己的职能。(注：叶宗奎、王杏芳 主编：《国际组织概论》[M]，中国人民大学出版社，2001年版，第52—53页。)第一类 活动即对政府间的活动施加影响，又称为形成“压力集团和舆论”的活动，具体方法是 通过合乎国际法准则的手段对国家、政府间国际组织制造舆论、施加压力，以期政策向 有利于己的方向改变；第二类是独立的活动，是非政府组织作为自主活动者、进行自我 创造的活动。
二、联合国体系中的非政府组织
可以说，非政府组织涉及到人类生活的方方面面，从文化到宗教，从人权到战争，从 经济到环境，等等。由于非政府组织认为现行的立法和建制有着严重缺陷，所以要团结 起来保护和捍卫某些一贯蒙受损害的利益；它们企图通过集体行动，掀起社会的根本变 革和扭转政治的大方向。(注：[加]伊丽莎白·里德尔—狄克逊：“社会运动与联合国 ”[J]，载《国际社会科学杂志》1996，13(2)。转引自叶宗奎、王杏芳主编：《国际组 织概论》，第52页。)尽管非政府组织具有获得成功的潜能，但它仍需要在以主权国家 为中心的国际治中加强多方面、多层次的合作关系，避免过多的竞争，从而明智地利用 捐赠的有限资源。而合作的最佳途径是通过联合国这个政府间国际组织，因为没有一个 国际组织像联合国那样在成员、组织和功能上具有如此广泛的代表性。
联合国的创建者们也认为非政府组织在增进联合国的宗旨和原则方面有着重要的地位 和作用，并认为国际联盟失败的一个根本原因就是因为它缺乏制度上的手段来解决广泛 的经济和社会问题，而不得不依赖内部的各个委员会。因此1945年联合国成立之时，联 合国的创建者们决定成立经济和社会理事会，其目的就是谋求国际合作，以解决诸如经 济、社会和文化等国际问题，促进和鼓励尊重人权和人类的基本自由，其中特别强调了 联合国与非政府组织之间的关系。联合国宪章第71条明文规定：“经济暨社会理事会得 采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关在理事会职责范围内之事件。”(注：王 虎华、丁成跃编：《国际公法与惯例》(国际公法卷)[M]，华东理工大学出版社，1994 年版，第433页。)所以，尽管联合国是国家间的政府组织，但它很早就认可了非政府组 织的重要性。
根据联合国宪章第71条的规定，联合国经社理事会在1968年通过了1296号决议，正式 赋予非政府组织以咨询地位(Consultative Status)，但条件是非政府组织应致力于联 合国经社理事会及其附属机构关注的问题；必须有一定的代表性和国际性，能够代表世 界不同地区国家中的特定和重要的民间社会构成部分；民主参与，民主决策。这种咨询 地位使非政府组织得以出席联合国经社理事会会议，提交书面报告，在经社理事会召开 会议之前发表声明。在联合国经社理事会中，专门设立了一个非政府组织委员会(Committee of Nongovernmental Organization)，负责审批和接纳非政府组织，认可它 们在联合国经社理事会的咨询地位和观察员身份。第1296号决议正式把非政府组织分为 三类：第一类属于一般咨询地位，有88个非政府组织(时间至1997年7月，下同)，它们 实际上参与经社理事会所有领域的活动；第二类包括602个非政府组织，它们参与某些 特定的经济和社会领域的活动，拥有专门咨询地位；第三类指那些性质和兴趣不确定、 偶尔关注联合国活动的非政府组织，有666个。在少数情况下，第一类非政府组织还可 向经社理事会提交议案，将之列入大会议程之中，其建议可直达联合国秘书长。(注：Koren
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