对我国国家审计计划编制工作的一些思考_审计论文

　　「关键词」　审计　计划　管理　建议

　　我国国家审计经过二十多年的发展，取得了令人瞩目的成就。2004年审计清单公布引发“审计风暴”之后，社会公众对国家审计的关注度和认同感空前高涨，并对国家审计寄予了厚望。同时，审计需求剧增：一方面，当前转型期社会中人们出于对未来预期不确定性以及希望公正、公平、公开透明的心理，对相对独立和具有公信力的国家审计产生了更多的需求；另一方面，十六大将国家审计定位为对权力进行监督的长效机制，国家审计作为国家治理的一种工具，导致审计需求日益增加。

　　国家审计本质是一种国家监督管理行为，但作为管理活动的国家审计本身也需要管理。特别是与急剧增加的审计需求相比，一定期间内的审计供给相对稳定或增长比较慢，需求与供给的矛盾客观上给国家审计资源的管理活动带来了挑战，也产生了提高审计管理水平的迫切要求，审计计划编制工作作为审计资源管理的首要环节，受到了高度关注。

　　我国国家审计机关历来重视审计计划编制工作。1996年以来，审计署先后制发了十多份审计计划管理方面的文件，这些文件在当时的历史条件下，在规范审计计划编制工作、促进审计职能充分发挥等方面起到了积极的作用；然而，随着社会经济形势和审计工作自身的发展，国家审计机关目前的审计计划编制工作已经逐渐不能适应发展的要求，有时甚至成为审计职能充分发挥的制约因素，应引起足够的重视。

　　本文拟就国家审计机关审计计划编制工作中存在的某些问题进行探讨，以期对促进我国国家审计计划编制工作起到一次抛砖引玉的作用。

　　一、加强国家审计计划编制工作的必要性

　　（一）我国国家审计职能的多重性和审计资源的有限性，使审计计划编制工作变得十分重要

　　按照国际惯例，国家审计机关最基本的职责是监督公共财政、检查公共账目。目前我国审计机关属于行政型审计机关，其基本职责和工作范围在《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》等法律法规中做了规定。《宪法》规定，国家审计监督的基本职责范围是国务院各部门和地方各级政府的财政收支，以及国家财政金融机构和企事业单位的财务收支。《审计法》及其实施条例明确了国家审计监督的具体职责范围为：中央及地方各级政府的预算执行情况；中央银行的财务收支，国有或国有资产占控股地位或者主导地位的金融机构的资产、负债、损益；国有或国有资产占控股地位或者主导地位的企业的资产、负债、损益；国家建设项目预算执行情况和决算； 政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支；国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项。此外，审计机关还组织实施对贯彻执行国家财经方针政策和宏观调控措施情况的行业审计、专项审计和审计调查，对党政领导干部进行任期经济责任审计，监督检查社会审计组织的业务质量，对各部门、国有的金融机构和企业事业组织的内部审计机构进行指导、监督和管理等。上述这些工作职责，从另一个角度来看，也可以说是我国现阶段对国家审计的基本需求。

　　从上述我国审计机关的职责范围分析可以看出，我国国家审计同国际上其他国家审计相比，具有鲜明的中国特色，即职能角色具有多重性：在进行预算执行审计时，履行人大赋予的权力，监督检查政府的履责情况，扮演的是典型的国家审计角色；在进行国有企业审计和党政领导干部的经济责任审计时，代表作为出资人的政府来监督企业管理层和领导者的履责情况，扮演的是一种内部审计的角色；在监督社会审计组织的业务质量，对内部审计机构进行指导、监督和管理时，扮演的是一种行业管理角色。

　　我国现阶段对国家审计总体需求比较宽泛，国家审计职能角色存在多重性，但审计资源相对有限，客观上要求国家审计机关必须做好审计计划管理工作，合理安排有限的审计资源，才能全面履行法定职责，提高国家审计工作的经济性、效率性和效果性。

　　（二）审计发展的新形势，对加强审计计划编制工作提出了客观需要

　　国家审计机关作为履行审计监督职责的主体，是否全面履行了法定的监督任务，目前尚无独立的监控和考核机构。按照现行的做法，审计项目计划的制订、执行和完成情况主要由本级或上级审计机关的最高行政会议审定，属于一种内部自律机制，即审计机关从自身角度出发，按照自我保证全面履责的方式，自行开展审计工作。审计署于2003年7月发布《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，提出到2007年除涉及国家秘密以外的审计结果报告基本上全部向社会公开。审计结果公开是趋势也是双刃剑，一方面深化了审计结果的利用，大大增加了审计的威慑力，另一方面提高审计的透明度，加大了社会公众对审计工作的监督力度，审计计划安排的合理性、适当性和全面性也将成为社会公众日益关注的热点。如果因为审计计划安排不当，导致一些领域和行业长期得不到监督，社会公众和有关部门就可能会追究审计机关的失察责任。因此，加强审计计划编制，是审计发展新形势提出的必然要求。

　　二、目前国家审计计划编制中存在的主要问题

　　（一）中央和地方审计计划分别管理的模式，不利于充分发挥国家审计资源的整体合力

　　我国国家审计机关分两种：中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关即审计署具有双重法律地位，一方面作为中央政府的组成部门，组织和领导全国审计工作；另一方面作为一级审计机关，有自己的审计管辖范围，直接从事审计工作。地方审计机关则采用双重领导体制，在本级人民政府和上一级审计机关领导下，负责本行政区域内的审计工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

　　与审计机关上述分类相对应，目前我国审计计划管理也是采用“统一领导，分级负责”的两级管理模式：审计署对署本级开展的审计项目，以及统一组织和授权的审计项目主要按照《审计署审计项目计划管理办法》进行计划管理，省级及以下审计机关除上述统一组织及授权审计项目外的地方审计项目，主要是根据当地实际情况，按照《审计机关审计项目计划管理办法》来自行安排本地区审计项目计划。审计署对地方审计机关的审计计划并不负责进行直接安排或审查，仅要求地方审计机关在每年4月底前报署备案。

　　根据对2004年审计人力资源有关数据的分析，审计署及其派出机构目前约有2500人，地方审计机关约有75000人，后者在数量上几乎是前者的30倍。按照有关法律规定，审计署负责组织和领导全国的审计工作，但落实到具体的审计项目计划安排上，审计署对人数超过自身近30倍的地方审计机关缺乏足够的直接管理控制能力，导致本来就相对紧缺的审计人力资源分散使用，不利于“全国一盘棋”地整体使用审计资源，难以形成审计合力。

　　此外，在审计署与地方政府的双重管理模式下，地方审计机关的地位和独立性相对较弱，受当地政府和有关部门牵制较大，容易对审计计划的安排产生一些不利的影响：审计机关不愿意对当地政府行政首长或一些“重要关系方”直接操办的项目安排审计，或者在选项上有时会受到地方某些领导或部门的干预。在这种情况下，地方审计机关的审计计划管理工作可能受到一些不利影响，容易导致审计不能有效履责。

　　（二）审计计划编制中存在“重年度计划轻中长期计划”的问题

　　根据现行审计计划管理模式，各级审计机关在每年年初都制定并下发当年年度审计计划，并要求该年度计划一经下达，原则上必须确保完成。但在审计机关制订一定年限的中长期计划方面，没有明确规定，也缺乏具体要求。实际上，很多审计机关都没有制订中长期计划，或者没有认真制订并执行中长期计划。这种不同年度的审计计划单独管理的模式，缺乏综合考虑和前后协调，容易导致审计资源在每个不同年度进行分配时，反复分配给审计职责范围内的重点审计对象，不但造成资源浪费，也很可能会出现审计盲区，导致一些行业和单位长期得不到审计，造成审计监督不到位。