学校运作机制变革法律思考 _其它管理论文

当今社会人才的质量和规格已经发生了很大变化，21世纪的人才是全新的高层次人才，其基本规格是：具有新的视野、新的思想；具有新的知识结构,新的能力；具有新的思维,新的风貌；具有新的意识，如经济与市场意识、科技意识、开创意识、风险意识，进取意识等等。以信息化和智能化为基本特征的知识经济无可争辩地把教育推到了时代的前沿。人才的培养要达到上述标准就要求国家有健全的教育体制，学校有良好高效率的运作机制。在我国，自90年代以来特别是随着中央《关于教育体制改革和发展纲要》颁布以来，教育的改革速度日趋加快。处于世纪之交的学校也随着种社会关系一起经历着一场深刻的变革。这不仅是中国教育界在改革的洪流中主动追求的目标也是时代的需要，是中国走向世界的需要，既是机遇，也是挑战。中国加入WTO后，服务业将进一步放开，海外教育投资将会大量涌入国门，无论从办学条件还是教育质量，外资办学都会对中国现有的教育机构构成强大的竞争压力，中国的教育界中国的学校将如何迎接挑战，我们又将如何从立法上规范和引导学校的变革是当前中国面临的急需解决的问题。学校的社会定位，内部体制的转换及对立法的要求成了本文探讨的核心……。

一，学校运作机制变革的原因

学校运作机制变革是时代的要求，也是改变学校自身发展滞后的需要。学校一向被定性为国家的事业单位，担负着国家的教育职能。从一定意义上讲，学校的办学质量关系着一个国家教育、科学、文化发展水平，是衡量一个国家实力大小，兴盛程度的标准之一。随着改革深入，市场经济不断发展，学校的改革日益成为人们关注的问题，在机构设置，人员编制和管理体制等诸多方面弊端日益暴露出来：(1)，国家开办的学校规模大增长快，地方各级学校增长迅速，随之带来的是学校人员的快速增长，尤其吃“皇粮“的教职工人员猛增，使各级财政不堪其负。(2)，国家对学校统得过多，管理过死，导致学校内部机制的僵化，影响其活力和效益。90年代以前国家对学校的管理，基本上采取了对行政机关的管理办法，在劳动、人事、工资，财务及机构规格，名称等都作出了与行政机关相同的规定，尽管学校人才济济，但他们创造性、积极性并不太高。学校吃国家的“大锅饭”，教职工吃学校“大锅饭”，使得学校服务功能不断萎缩、弱化。(3)与经济建设联合不紧密，相互脱节，学校长期以来游离于经济建设这个主战场之外，一方面自身科研成果不能有效地转化成生产力，另一方面，学校培养人才不能适应市场经济发展的需要,，不能被有效利用。(4)社会效益不高，经济效益不好。由于学校经费仅有国家财政支付，而且由于国家财力有限，学校规模较大，办学经费严重不足，缺少发展资金必然社会效益也难以提高。

二，学校运作机制变革的趋向

学校运作机制要变革，但究竟沿着什么样的轨迹进行呢？要回答这个问题需要考察学校受控的行政权力的走向及学校管理变化的特点。（一），行政权力与权利的变化走向。国家对学校的控制属于行政行为，一般受行政法律法规的调整。我国现行行政法基本上是从国家行政这一背景出发的，“国家行政主张国家在管理公共事务过程中，有运用各种强制手段的必要性,力图用扩大国家职能的方法扭转经济和社会危机,提高行政效率,增进公共利益” 。其特征在于(1)国家独自享有公共事务的管理权，国家是管理公共事务的唯一主体；(2)从行政行为角度看，强调国家运用行政权力为实现公共利益，并将强制性权力当作行政行为的本质。世界范围内，自20世纪60年代起，国家行政思想中关于行政的两个基本观点都逐渐被突破。以部分行政权力社会化和放松管制为主要特征的公共行政开始兴起。具体表现为：1.第三种组织的出现，第三组织是指由非政府组织和志愿者等组成的非营利性组织，它们致力于国家正式机制以外的公共目标。自20世纪70年代以来，在英美国家，第三种组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日渐突起，成为实现公共利益不可或缺的力量。 2.非权力性行政方式的广泛使用。此方式以淡化行政管理权力和强制色彩为重要特征,如行政指导、行政合同、行政激励等越来越成为公共管理的主流方式。它们有利提高行政效率，增加行政民主，保证行政目标实现过程中的公平，平等。 3.公法向私法的逃遁。20世纪80年代以来,西方主要发达国家纷纷放松政府管制加大市场调节作用，将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，利用社会力量分担政府职责，或者引入市场因素到公共领域适用。这表现在行政法调整与调整方式上的变化，行政任务从管理向服务转变，行政任务部分民营化，行政方式的非权力化，救济方式的多样化等等，这些现象反映出行政权力色彩和强制功能的弱化代之以平等和合意因素的增加。日本学者盐野宏指出：“实体法上区别公法和私法没有多大意义的。”行政机关应根据实际问题，以平等，比例，公正为原则适用公法或私法，实现公共利益。从国家行政到公共行政，演映出“在社会总权利一定的前提下，行政权力与行政相对方权利具有异向互协关联性，即一方的扩张就意味着另一方的缩小” ，两者之间应该有一种平衡的比例，以最大限度促进两者发展。否则，比例失调，两者的发展都会受阻，甚至遭到破坏。公共行政的理念：管理公共事务的最优选择是多方主体参与，合理地配置国家与社会之间公共事务管理范围，以实现公共利益最大化，表现在学校上，则应包含三个层次的变化：在行政目标上，对学校要从管理为目标，扩张为管理和服务并重，以最大限度实现教育的公益性为直接目标；行政主体的变化，学校管理、学校事务不再简单地由政府全部包揽，代之以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理与公共服务的主体，非营利组织，地方团体等非政府组织，甚至法人、公民个人，只要有利于公共目标的实现，都可以通过法定渠道进入学校管理领域；行政方式的变化表明，既然国家对学校的管理是以最优实现公共利益为目的，那么，尊重其他参与者的合理意志，基于公开、平等、合意，原则上的非强制性行为方式，应当予以倡导，这些行为方式更有利于调动相对方参与的积极主动性。
（二），当今学校管理变化特点：
(1)学校的双重性决定管理方式的独特性。学校的双重性表现为：首先是指学校属事业单位，不代表国家行使行政权力，不具有行政职能，不同于国家行政机关，虽然国家对学校的管理仍由行政法律调整。行政机关属于表现性角色，不能从事以营利为目的的活动，学校不能套用行政机关的管理模式。其次，学校又不同于企业。企业属功利性角色，以营利为目的。学校不能把挣钱作为唯一目的。学校通常是以社会公益为主要发展取向，学校应是独立法人，靠为社会创造效益和提供的服务收费，以自己的能力履行义务，承担责任。故而学校具有社会与经济的双重属性，既追求社会效益，又要考虑经济效益，在管理上兼有行政管理与企业管理双重特点。
(2)学校管理对象的高知识性决定管理方法的现代性。学校的主体是脑力劳动者，主要从事人才培养和知识产品的生产。他们信息灵通思想观念新，知识量大，自我约束力较强，善于发表独立见解，因此对人的管理要求高，对他们应采取以现代管理方法为主，以理性为主的管理方法，要尊重他们培养他们的主人公地位感与积极创新精神，形成像公司那样以人为本的管理模式。
(3)学校管理范围广，决定了管理方法的综合性。学校对内对外关系复杂涉及面广，必须用多种方法进行管理。
以上国家对学校行政管理权力的走向，行政理念的转变及学校管理的特点为学校运作机制变革提供了方向。

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