关于我国开征社会保障税问题的研究_税务研讨论文

　　在现代经济发展中，谋求健全完善的社会保障制度始终是各国政府孜孜以求的经济社会发展目标和施政的主要任务之一。从资金的运动过程分析，社会保障制度实际上是由三个基本环节构成的：社会保障资金的筹集、保障金的支付以及基金管理和运营。因此，选择何种模式筹集资金是构建社会保障制度的基础和关键，它不仅决定社会保障资金的筹集过程，而且在很大程度上决定社会保障资金的管理和使用乃至整个社会保障体制的运行过程。单纯从资金筹措方式考察，目前世界上社会保障的筹资模式大体上可分为三类：缴税制、缴费制和储蓄制。缴税制即是以开征社会保障税（Social SecurityTax）方式筹集社会保障资金的一种筹资模式。根据国际货币基金组织的不完全统计，目前征收不同形式社会保障税或薪给税的国家已达80多个，占全部推行社会保障制度国家的60％以上。社会保障税制以其固有的理论和实践优势赢得了越来越多国家的青睐。

　　以1984年部分地区进行国营企业职工退休费用社会统筹试点为起点，中国社会保障制度改革的帷幕自此拉开。伴随着经济的市场化改革进程，特别是建立社会主义市场经济体制目标的确立，我国社会保障改革的总体目标也逐步明确，那就是要彻底改革计划经济体制下形成的政府和企业（单位）“既包”型社会保障模式，建立起与社会主义市场经济相适应的、权利与义务相对等、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的新型社会保障体系。十几年来，新型社会保障制度的重构基本上是围绕着筹资制度的改革而展开的，从企业职工退休费用社会统筹小范围试点、全面推行，到企业职工基本养老保险“统帐结合”方案的出台，从国有企业失业保险基金统筹制度改革到最终颁布《失业保险条例》，以及医疗保险统筹方式改革的不断试点与推广等，社会保障制度改革以筹资机制改革为重心，以社会保险改革为主要内容和先导，已经取得了重大进展。然而，总体来看，相对于我国政治、经济改革的整体进度和各项改革对社会保障的迫切需求而言，社会保障制度改革的步伐仍相当滞后。即便是改革力度最大、新体系已初具雏形的企业养老、失业和医疗保险制度，也仍然存在着大量不完善之处和潜在困难，统筹层次偏低、缴费水平偏高、基金征缴手段软化、管理机制不顺等问题难以解决，严重制约了改革的进一步深化。因此，沿着社会保障筹资方式改革这一主线，理论和实践部门的部分同志重又提出开征社会保障税这一问题，主张通过社会保障“费改税”来带动现行社会保障改革中一系列问题的解决。当前，我国经济正处于体制转轨的关键时期，经济改革的成败很大程度上取决于社会保障能否尽快建立健全。那么，能否以开征社会保障税作为中国社会保障制度改革进一步深化的突破口呢？相对于缴费制和储蓄制来说，开征社会保障税是否是中国社会保障筹资的最佳选择？这是当前我国经济改革和社会保障制度创新面临的一个重大现实问题，迫切需要认真加以研究。

　　本文的选题正是基于以上背景，并以主张“费”改“税”作为研究的中心思想。论文的写作按照“社会保障——社会保障筹资模式——社会保障税”这一思路渐进展开，以相关的社会保障基本理论问题为研究起点，通过对社会保障筹资模式的国际比较分析，初步得出市场经济下以税收形式筹集社会保障资金的较优选择，在深入分析中国开征社会保障税的必要性和可行性的基础上，重点对税制设计及相关问题进行了分析研究。

　　内容提要

　　以缴税制取代缴费制而作为我国市场经济下社会保障筹资的目标模式，并非只是名称和形式的更换，其主要意义在于理论上必要、实践中必须而且可行。本文综合运用实证分析和规范分析方法，集中研究了我国社会保障制度改革中的关键性问题——社会保障筹资模式的选择问题，在深入分析开征社会保障税、以征税代替现行社会保险缴费的必要性和可行性基础上，对税制设计及相关问题进行了重点分析和初步规划。按照“社会保障——社会保障筹资模式——社会保障税”这一行文思路，全文共分为四个部分。

　　第一部分阐述了有关社会保障的几个基本理论问题，即什么是社会保障、为什么要建立社会保障、在社会主义市场经济下社会保障需要财政直接参与管理等问题，从而为后面的论述打下一定理论基础。第二部分直接展开对社会保障筹资模式的国际比较分析。首先以例证方式列举了实行缴税制、缴费制和储蓄制三种不同筹资模式的各个代表国家的具体实践做法，以此为基础展开比较分析，并得出若干启示，这些启示对我国社会保障筹资模式选择具有直接指导意义。在国际比较分析之后，接着对我国社会保障筹资制度的改革历程及现状特点进行了简要回顾和总结。第三部分是在前两部分的若干结论基础上，从理论和实践上深入分析了以缴税制作为我国市场经济下社会保障筹资模式的必要性和可行性，具体从四个方面展开论述：从国际比较看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择；开征社会保障税是建立和发展社会主义市场经济的内在要求；现行社会保险缴费制度存在诸多问题，“费”改“税”是解决现实矛盾、建立社会保障新机制的必然要求；当前我国开征社会保障税的主客观条件已经基本具备等。第四部分对我国社会保障税制作出基本分析和初步规划。首先明确我国开征社会保障税的指导思想和应遵循的基本原则，以此为指导，对税制设计中有关征收范围、纳税人、税目、计税依据、积累模式、税率、税种归属等诸要素的选择及确定进行了较为深刻的分析，最后提出若干配套措施建议。

　　一、关于社会保障的几个基本理论问题

　　（－）社会保障的内涵和外延

　　社会保障，英文是“SOCIAL，SECURITY”，直译为“社会安全”，该词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。联合国国际劳工局给社会保障下的定义为：社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡而造成工资或收入损失的难关。英国《简明不列颠百科全书》关于“社会保障”的释义为“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务以提高其福利……”，这一定义已把社会服务涵盖在内。我国学术界也有人把社会保障概括为：政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活需要。上述几种定义虽然表述不同，但其实质性内涵是相同的。

　　从广义来说，现代经济条件下的社会保障大体包括四个方面的内容，即社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。

　　社会保险是根据国家有关法律规定，由劳动者、单位或社区、政府多方共同出资，帮助劳动者及其亲属，在遭遇工伤、死亡、疾病、年老、失业、生育等风险时，防止收入中断、减少和丧失，以保障其基本生活需求的制度，它包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等。社会保险由国家通过立法手段在全社会强制推行，不以赢利为目的，与自愿投保的商业保险不同，具有普遍性、强制性、互济性及补偿性等特征。社会保险构成社会保障的主要内容。社会救助是国家和社会向无收入、无生活来源、也无家庭依靠并失去工作能力者，或是生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人和家庭，以及遭受严重自然灾害和不幸事故遇难者，提供的满足其最低生活需要的财力物力资助。社会救助属最低层次的社会保障，其资金主要来自政府一般性税收，以及社会团体和个人的捐赠、国际组织和国外的援助等。社会福利是国家或社会在法律和政策范围内，在居民住宅、公共卫生、环境保护、基础教育等领域，向全体公民普遍提供资金帮助和优价服务的社会性制度，它表现为国家及各种社会团体举办的多种福利设施，提供的社会服务以及举办的各种社会福利事业。与社会救助和社会保险相比，社会福利有“高层次社会保障措施”的美称，因为它的社会覆盖面广，待遇标准均等，更注重提高生活的质量。其资金来源除了社区服务中对个人所收的少量费用外，绝大部分是由政府和社会提供的。社会优抚是国家对法定的优抚对象，如现役军人及其家属、退休和退伍军人及烈属等，为保证其一定生活水平而提供的资助和服务，其经费全部来自政府预算拨款。

　　根据上述界定，可得出以下二点认识：－，社会保障实质上就是以政府为主体建立的一种社会安全机制，它是通过国民收入社会化消费的分配和再分配来实现的；二，在社会保障资金的来源上，社会保险一般遵循多方负担原则，突出个人义务，而社会救助、社会福利和社会优抚都强调资金来源单向化，由政府负担绝大部分资金。因此，社会保障筹资问题实际上主要研究的是社会保险的筹资问题。本论文中，“社会保障筹资”基本上也是指社会保险而言，其中主要涉及到养老、失业和医疗社会保险。