第二，调整国债持有者结构，充分发挥不同国债持有者对国债市场乃至整个国民经济的不同作用和影响。在国债市场较为发达的国家，国债的持有者通常以专业机构、政府部门为主，个人持有的国债比例较低。例如美国个人持有的国债比例仅为10%左右，日本也不超过30%，而目前我国这一比例却高达60%以上。这种持有者结构，一方面与我国国债市场的迅速发展不相称，另一方面也使其他国债持有者的应有作用不能得到充分发挥。随着国债市场上国债品种不断创新，发行频率加快，发行方式日趋复杂，国债投资的专业性明显增强，加之市场运作效率的要求，个人直接投资国债将越来越受到客观条件的制约。相比之下，商业银行、证券公司、证券投资基金甚至专门的国债投资基金等机构投资者则大有用武之地。它们通过在国债市场上进行专业化的投资操作，实现最佳投资组合，并可促进市场的高效运行，将成为国债市场上稳定债市、调节供求的重要投资主体。
第三，调整国债利率结构，实现利率市场化。在现代市场经济中，国债是由中央政府发行并以国家财力和国家信誉为保证的债券，是金融市场中信誉最高、安全性最好、风险最小的金融产品。按照金融市场上收益与风险对等的原则，国债利率在市场利率体系中应是最低的，并作为基准利率供市场利率参照。然而，目前我国国债发行利率却是比照银行存款利率设计的，并且总要比后者高出1-2个百分点，国债利率作为基准利率的地位无法得到确认。不仅如此，国债利率机制缺乏弹性和灵活性，既不利于反映社会，资金的供求状况，也不利于运用国债利率政策灵活地调节货币流通和经济运行。因此，从长期目标看，我国必须从基准利率的市场确定角度出发，逐步调整利率结构，改变历时已久的国债利率高、银行储蓄存款及其它金融产品利率低的状况，增强国债利率弹性，充分发挥国债利率机制在市场经济中的重要作用。
2.实行国债余额管理制度。自1981年国债再度问世以来，我国政府对国债的管理一直采用的是年度发行规模管理。这种管理模式要求，每年的国债发行规模将视当年国债还本付息数额以及当年财政赤字数额而定。也就是说，国债年度发行额度等于当年国债还本付息数额加上当年财政赤字数额。这个发行额度一经全国人民代表大会批准，则成为刚性的指标，不得突破也不得减少。在这样一种管理模式下，我国财政的国债政策目标比较单一，仅仅是为弥补财政赤字，而难以兼顾金融体系对国债的需求，也使财政政策和货币政策结合受到明显的影响。这在客观上就要求今后国债的发行管理应实行余额管理制度。
所谓国债余额管理是指财政必
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