世行：中国深化事业单位改革，改善公共服务提供_银行管理论文

「内容提要」改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键的意义。虽然过去以“推向市场”为目标的改革取得了很大成就，但同时也在公共服务领域引入了一些不合意的激励机制。为了改善公共服务，中国需要进行全面、协调的事业单位改革，其中包括重新界定政府的角色和从商业性活动中退出，改革公共财政以便更好地为公共服务付费，允许非国有部门提供更多的公共产品，加强公共部门内部的问责机制，建立绩效管理和监督体制。由于事业单位的复杂性和多样化特征，改革的设计与实施必须充分考虑不同部门和不同地区的具体环境以及对员工的影响。因此，有必要在中央层面建立一个跨部门的改革领导小组对事业单位改革进行指导和监督。

　　「关键词」事业单位/公共服务/改革

　　本报告反映了世界银行于2002—2004年期间进行的一项关于中国事业单位改革的研究课题的主要发现。本项研究的目的是在系统分析当前情况、认真评估公共服务改革国际经验的基础上，为中国事业单位改革设计总体战略。考虑到中国事业单位的多样性和复杂性，以及不同部门和不同地区的特殊情况，本研究以教育、医疗卫生和农业技术推广服务等三个部门的案例研究为基础，重点研究一系列跨部门的关键问题。本研究力图通过两种方式贡献于中国事业单位改革战略的设计：（1）提供一种新的思考问题的方式，以求有助于决策者在制定事业单位改革战略的过程中更好地分析所遇到的各种问题；（2）就事业单位改革的关键指导原则和主要措施提出政策建议。由于问题复杂和资料有限，除了少数例外，本研究未能深入探讨改革战略的实际实施问题。

　　一、中国的事业单位改革：问题何在

　　自20世纪80年代中期以来，中国在事业单位改革方面采取了广泛的措施，这也是其整个改革进程的重要部分。现在回头看，过去的改革具有一些共同特征。首先，过去的改革措施都是在缺乏一个成熟的整体战略的情况下实行的；第二，事业单位改革方案的设计经常基于对事业单位的分类，而分类的基础是“公益性”概念；第三，改革的总体方向是市场取向。不过，20世纪90年代末期以来，也出现了一些新的趋势。一方面，在公共服务提供方面，出现了更多的私营部门参与；另一方面，在对事业单位引入市场型激励机制的同时，也开始强调公共服务提供的“非营利”概念。

　　虽然过去的改革努力取得了很大成绩，但在服务提供方面引入了一些不合意的激励因素。其结果是，服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受服务的机会不均等。对关键服务的资金供给不足，低收入弱势群体承担了过多过重的费用负担，而与此同时，为事业单位提供资金仍然是各级政府的一个沉重包袱。事业单位“创收”的积极性很高，但在提供高质量、低成本的服务方面积极性却没有那么高。更糟糕的是，强烈的创收积极性在一些地区导致服务质量恶化，并且造成了不公平现象。此外，庞大而无处不在的国有事业单位阻碍着非国有服务部门的出现，而非国有服务部门对中国维持持续的高速增长和提高生产率都具有非常重要的意义。改善服务提供要求进行一场深远的改革，要求以一种协调的方式同时处理好付费和激励两方面的问题。

　　付费机制

　　在为服务付费方面，中国面临的挑战有两个。第一个挑战是要重新调整付费责任在政府和私人之间的划分。政府必须按照建设小康社会的要求满足为服务付费的资金需要，同时又要确保财政成本不能超过自己的实际财力。改革面临的挑战是必须做出一些艰难的选择来调整服务提供范围，使之与政府掌握的公共资源水平相适应，与此同时还必须保证政府有充足的资源来为一部分服务付费，对于这些服务来说，政府在校正市场失灵、实现社会公平目标方面具有关键的作用。

　　从这个角度看，中国过去二十年的发展轨迹是服务付费的非政府化：付费的责任由政府向私人用户转移。这种情况在教育和卫生领域尤为典型，如图1.1和1.2所示。在教育行业，这表现为教育机构总收入中学杂费收入的直线上升；在医疗卫生行业，由于医疗保险制度不完善，这种非政府化导致在全部医疗支出中居民个人现金支出的比例直线升高。

　　资料来源：教育部财务司和国家统计局社会司编，《中国教育经费统计年鉴》各年，中国统计出版社；教育部财务司和上海情报研究所，1997，《全国教育财政发展年报》，引自王蓉（2004）。

　　资料来源：卫生部：全国卫生账户（2002）。

　　但是，最近几年政府向事业单位投入了大量资金。从2000年到2002年，事业单位的预算拨款由3620亿元增加到了6590亿元，增长了82％（注：由于这一时期只存在温和的通货紧缩，这些数字在扣除物价因素后与真实水平相差不大。）（这使得投入到事业单位的预算支出从占GDP 的4.1％提高到了6.4％）。然而，除了几项国家强令减少收费的服务项目外（如义务教育），增加的投入似乎并未相应降低各种收费标准。同期，事业单位创收收入增长了43％，“事业收入”增长了53％。

　　许多迹象表明，政府的资源投入增量被事业单位越来越多地用于增加人员和提高工资。表1.1表明，2000年到2002年期间的人员支出（包括基本工资、补助、奖金、社会保障支出和养老金支出）快于预算拨款的增长。从业人员增加23％，平均报酬增加25％，使总的人员支出增长了91％。这种现象在基层政府事业单位尤为明显，这些事业单位的人员总支出远远超过预算拨款，很可能挤占了其他支出。

　　（注：2002年的人员支出成本是根据新的基数计算的，可能与早期数据无法进行严格比较。尽管有这些变化，但2000年到2001年和2001年到2002年的增长率处于同一水平。）

　　这就把我们引向了第二个挑战：必须找到一个更好的战略，使政府能够在特定公共支出水平上，实现更多的社会目标，换句话说，就是“让钱花得更值”。在这方面，突出存在两个问题。

　　预算制度薄弱。在分配有限的公共资源时，各级政府都需要根据轻重缓急对各类服务进行优先排序并落实资金，以保证政策目标的实现。在这个意义上，现有的预算制度还相当薄弱。预算支出与政府在文件中写明的优先顺序并不相符，看起来仿佛不存在任何明确的、出于效率考虑或者公平考虑的公共支出优先顺序。实际上，预算也没有覆盖所有的公共支出。除了预算支出，政府还通过其他途径为事业单位提供非预算支持，如免费使用国有土地和实物资本，免费使用政府授予的无形资产，以及各种优惠政策带来的税费减免。这类预算外公共支出不仅对公众而言是不透明的，甚至连政府自己也弄不清楚。在这种情况下，政府实际上无法对事业单位的财务运作进行有效的监督和控制。建立完善的预算制度所必要的信息基础现在还处在缺失状态。

　　预算制度的薄弱还表现在事业单位可以不对它们花费的公共资金负责。这同时反映出与中国预算体制有关的更广泛的问题。尽管过去10年来政府做出了显著努力，预算改革仍落后于中国经济体制其他方面的改革。随着整个经济日益分权化和市场化，不合理的预算程序越来越成为政府有效使用预算资金进行资源分配和宏观经济管理的一个主要障碍。（注：世界银行（World Bank，2000）曾经对20世纪90年代末中国公共支出管理系统进行过深入分析，该报告提出的很多问题到今天还没有解决。）在整个20世纪90年代，预算过程是被动的和增量型的，无法保证战略重点，无法调节支出以满足新的需要，也不能明确显示公共资金是如何花费的，有时候甚至看不出政府到底有多少雇员。事业单位预算源自同一体系，也有同样的问题。

　　功能缺失的政府间财政体制。除了预算制度之外，为了改善服务提供，各级政府之间必须进行有效的分工，并通过收入分享或转移支付，建立与之配套的资金提供制度。以一系列常用指标来衡量，中国已经成为世界上财政分权化程度最高的国家。地方政府在预算总支出中占到了70％，其中的大部分是省级以下政府预算支出。县乡两级政府加在一起，占到公共卫生支出的55％到60％，教育支出的70％（世界银行，2002）。这种高度分权化的体制可以有利于对服务提供进行管理，但在现行体制下，地方各级政府的收入明显不足，无法负担起沉重的支出责任，而它们从政府间财政转移支付体系中几乎得不到什么帮助。其结果是，各级地方政府在很大程度上是自我筹资，如图1.3和图1.4所示，而且几乎不存在任何机制来保证不同地区之间的最低服务标准。20世纪90年代，随着地区间收入差距的扩大，服务提供方面的地区差距也越来越大，很多贫困地区的关键服务提供严重缺失，其中包括教育和卫生。（注：1998年前后曾经出台过几项新政策，目的是缓解最基层政府的财政负担，但这些政策往往不成系统，效果极为有限。）

　　功能缺失的政府间财政体制严重削弱了对事业单位实行三分法（全额拨款、差额拨款、自收自支）的预算分工体系，因为国家应该优先提供的服务能否得到落实要取决于地方有无财力。在贫困地区，甚至最优先