政府主导在制度演进中的困境 _中国经济论文

内容提要：政府主导的制度变迁是中国市场化改革的主要方式。本文从制度结构和对制度产生的博弈过程的分析入手，试图澄清政府主导方式所面临的困境及其原因，希望能对政府主导方式有更深的认识，为政府主导型制度变迁研究提供有益的思路。
关键词：制度  政府主导  困境  博弈

The Swamp of Government-dominated Pattern in Institutional Evolution

Abstract: Government-dominated institutional change is the main method of China’s marketing reform. In the article, from the analyse of institutional structure and the game process of instituional determining, the auther tries to clarify the swamp of government-dominated pattern and the reason. It is hoped that the rational thinking of the pattern of government-dominated institutional chang would provide useful path for the study of government-dominated pattern in China’s reform.
Keyword: Institution  Government-dominated  Swamp  Game

一、制度与制度结构
制度是一种秩序，由一系列的规则构成，其作用是抑制人们的交互行为中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，其功能是使个人的行为在约束下可以预见，从而将人们的行为导入合理预期的轨道（柯武刚，史漫飞，2000）。我们认为，只要存在人与人之间的互动，博弈就必然存在。而博弈是这样一种状态，一个人的行为或行为效果成为另一个或一些人的行为或行为效果的解释变量。制度既可以看作是博弈的结果，又可以被认为是博弈的规则[1]。作为博弈的规则，制度提供了博弈中必要的合理预期；作为博弈的结果，制度是上一轮博弈均衡产生的规则，并约束下一轮新的博弈。这样看来，制度在博弈系统中，既是被解释变量，同时又是解释变量。
制度作为约束性的行为规则，依其约束力的不同，可分为正式约束和非正式约束。一般认为，正式约束，即国家法律，属于成文制度，被视为一个社会的外在制度；而非正式约束，诸如惯例、伦理规范、习俗等，大多属于不成文制度，亦被视为一个社会的内在制度。从约束力来看，前者显然比后者正式。同时我们认为，内在制度具有不同层次的约束力，家庭、团队、组织、社区乃至社会、民族都存在着不同的非成文制度约束。这种约束也往往不必然借助严格的强制力。但是，对经济和社会产生深刻影响的反而是不成文制度，它直接塑造人的意识形态。一种经验性的假说是，外在制度的推行需要借助内在制度构建的社会制度和文化氛围，外在制度的可执行能力要取决于其对内在制度的兼容性[2]。当外在制度符合内在制度精神时，可以获得内在化的成本节约。但如果外在制度与内在制度相悖，其执行只能依靠权威或暴力，或者在长期中通过教化来修正内在制度。外在制度与内在制度相一致，只是达到一种均衡态。这种均衡态不能保证经济和社会的动态发展。由于内在制度的代际继承性所导致的稳定性，使得它经常呈现出滞后性。若外在制度表现为对它的妥协，就会出现诺斯（1991）所说的无效率的制度的长期存在。
正式约束和非正式约束从整体上构成了一个社会完整的制度结构。制度结构被定义为一个社会中正式的和非正式的制度安排的总和[3]。我们认为，提出制度结构概念的意义在于，制度安排是“嵌在”制度结构之中的，所以一项安排的效率还要取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度，挑出某个特定的制度安排并绝对地讨论其效率是不会得到什么结果的。研究制度安排需要具有对历史时间及地区的专门知识，并需要专门了解该制度安排在制度结构中所处的地位如何，缺乏这种了解，对特定制度安排效率的讨论也就不得要领。
在一个完整的制度结构中，由于各个制度安排之间存在着某种共生关系，部分制度安排的存在或变动情况会影响到其他的制度安排[4]。也就是说，单个的制度安排在脱离了其他相应的制度安排[5]的配合的情况下，难以单独地发挥作用，制度的效率会降低，直至完全失效。可以这样认为，制度安排的可能绩效不仅是自身的函数，更是其他众多相关制度安排的多元函数。我们可以把这种特征理解为制度安排之间的共生性。我们注意到，正是由于这种共生性的存在，那些非连续性的间断式，时间跨度较大的改革才会有时面临低效率的情况。

二、初始的两方博弈与政府主导的一种困境
一个制度结构中的正式约束和非正式约束在决定机制上是不同的。尽管二者都是博弈的产物，但是分别来看，正式约束的外在制度在决定中，政府是起决定意义的作用，政府赋予其程序意义上的合法性认定[6]；非正式约束的内在制度的决定，则更多表现为社会公众的习惯、风俗以及道德标准的继承和自发性演进。另一方面，社会公众也可以对正式制度的决定施加重要的影响，其提供了对正式制度安排支持或抵触的社会性力量，如前所述，制度的可执行能力要取决于其对来自社会公众的非正式约束的兼容性，然而当社会公众面临强有力的国家机器时，其影响力也是有一定限度的；而政府对非正式约束的内在制度亦可实施重要的影响，其最主要的方式就是用主流的意识形态来修正社会公众的价值观，但这种方式也存在受众的价值观基础和参与机会等因素的制约，有时政府也会尝试制度性地影响非正式约束的作法，然而由于非正式约束的代际继承性和约束的非严格性，这种努力往往也不太容易成功[7]。
制度的决定是一个博弈的过程。在这个过程中，每个参与者都试图使其收益最大化，即实现他的最佳状态，或者更理性地实现他未来状态的最佳结果。然而，未来的状态是不能由单个人自己的行动惟一地决定的，每个参与人的最佳行动选择取决于其他人的行动选择和目前的状态。制度正是在博弈参与人通过互动而内生的均衡状态，是一个自我实施过程[8]。然而我们认为，即使是内生博弈规则的制度变迁，也不见得每一个人都会参与到有关新均衡的博弈过程中，大多数人还是会坐享新制度的产生，总会有少数人为大多数人在他们本应参与的博弈中出牌，即现代社会的代议制民主。绝对的平均的参与机会的博弈只会发生在原始社会状态。而另一个极端，绝对的一人决断的非博弈规则的制度产生机制也只会发生在高度集权的君主专制社会状态。严格意义上的代议制中，大多数并不直接参与新制度的博弈过程的社会公众，作为其自身权力的委托方，有理由信任代理方能正确传达其偏好，并作出有利于委托方的努力，并且在事中和事后有足够的机制保证，对于作为不力的失败的代理有追究直至取消代理人资格的权力。然而，在缺乏民主意识的社会中，由于委托方对于自身主体地位的认识不足，名义上的代理方对于委托方意志的漠视，以及委托——代理渠道的制度障碍等原因，上述委托——代理机制并不能理想地发挥功效，从而新制度的博弈过程就出现另一种形式，即少数核心权力掌控者，秉承精英政治的思维理念，以其自信的完备理性，对新制度采取宣布式推行，然后才与社会公众就新制度可行性及效果进行博弈，而由于存在明显的强势和弱势的地位差异，社会公众的事后反应并不足以完全推翻既已实施的制度，一般只会是来自权力层面的制度修缮或制度补救，这构成了渐进式改革的基本逻辑。
在中国市场化的初期，就其制度变迁的道路及其方式等一系列制度的博弈，基本可以抽象为有两方参与者——政府和社会公众[9]。但二者在制度决定中，所起的主动性作用差别很大。在宪法制度的约束下，社会公众通过选举作为其代言人的人民代表大会的代表而进行事前博弈。但是我们注意到，由于长期的思想禁锢，广大社会公众对于市场概念缺乏基础性的知识，同时对于其自身公民权利的陌生，因此我们有理由相信这种事前博弈不会对而后的制度决定产生任何实质性的影响。根据宪法，制度的合法决定应由全国人民代表大会以及休会期间的常务委员会作出。于是，事中博弈的参与者集合就被设定在人民代表大会的范围之中。由于两会（人大和政协）往往在党代会之后召开，博弈的策略组合的可选集也就被限定在政府事先的意志范围之内，同时由于政府官员在人大中的绝对影响力，这种政府的事先意志就能在人大会上达到较为一致的认同从而形成文本性正式制度。用博弈论的思想可以表述为，博弈参与人通过大会就预先设定的策略组合进行必要的认知协调，使博弈以较低的成本即可收敛于均衡。对于任意一个博弈参与者i，都有Ui（Si*，S—i*）≥Ui（Si，S—i*），那么S*=（S1*，S2*，…，Sn*）即为纳什均衡策略（张良桥，2001）。从任何参与者都不会主动偏离这一结果的状态来看，事中博弈易于取得纳