以减税为目标取向的税收制度改革 _财政论文

内容提要

十年前出台的税收制度已经远远不能适应当前的需要，税制需要改革，但存在着争论。税制改革的所有争论源于改革目标的不明确。税制改革目标的冲突是制度僵滞状态下各利益集团博弈的结果，减税是系统性税制改革的适宜目标。这一目标的实施受到财政稳定的约束，这一约束的解除需要寻找一种现在财政框架之外的超额资金流。在此基础之上的一个可行方案就是，中国目前应该在税制改革的初始条件成熟后，采取激进的税制改革。目前的重点主要是为系统性的减税准备条件而不是零星地改革。对税制改革的论述，应该始终放在一个制度变迁的周期中考虑。税制改革不仅仅是税收职能的调整，它更多的是扮演着打破目前制度僵滞状态、为制度创新准备条件，提升社会福利的角色。

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相比于上一世纪九十年代初期，中国的制度周期与宏观经济运行环境发生了巨大的变化。十年前出台的税收制度已经远远不能适应当前的需要。有关税制改革的争论非常激烈，减税还是增税、税制变动对财政稳定以及经济稳定和政治稳定的影响如何、税制改革受哪些条件制约、税改模式、时机以及规划设计等都难以形成一个相对一致的观点。税制改革的所有这些争论源于改革目标的不明确。本文以中国目前的制度僵滞为背景，在分析了税制改革目标的冲突之后，论证了减税是系统性税制改革的适宜目标。分析了限制减税计划实行的财政约束条件，并提出了解决这一约束的基本思路。在此基础之上，作者认为中国目前应该在税制改革的初始条件成熟后，采取激进的税制改革，目前的重点主要是为系统性的减税准备条件而不是零星地改革。本文对于税制改革的论述，始终是放在一个制度变迁的周期中考虑的，税制改革不仅仅是税收职能的调整，它更多的是扮演着打破目前制度僵滞状态、为制度创新准备条件，提升社会福利的角色。

一、减税还是加税？--------当前税收制度改革目标的争论

中国现行的税收制度需要改革，这是一个共识。但是，如何改，是减税，还是增税，税制改革的目标取向却是一个争论很大的问题[i]。

赞成减税的理由是充分的：根据凯恩斯的经济模型，税收是一个宏观经济变量，在通货紧缩的条件下，减税可以扩张经济，加速经济从萧条走向繁荣。目前的税收制度在很大程度上对消费和投资都是严格的制约因素，如生产型的增值税对企业购进设备不进行抵扣，影响了投资；对消费品中的汽车、汽油等征收过高的消费税，制约了消费；对房地产投资征收土地增值税，限制了房地产市场的发展；更有力的一个证据是以800元为免征额的个人所得税制度，减少了居民的可支配收入水平，从而降低了其消费能力。现行税制是1994年为适应通货膨胀而设立的，在目前通货紧缩时期，是不适合的，因此，必须推行以减税为目标的税制改革。

支持增税的理由也不是站不住脚的：税收调节经济的职能是第二位的，其第一位的职能是筹集财政收入。在市场化改革的进程中，以社会保障为主要内容的公共品提供不足，不能为占社会大多数的人提供未来的稳定收入预期，并直接影响到社会的稳定。税收是居民享用公用品的成本，政府要提供公共品，必须有相应的经常性收入。这是增加税收的第一个理由。另外一个理由是税收对于收入分化的调节作用。在一定程度上，效率与公平是一对替代品，中国社会贫富分化已经很大，有必要通过累进税制与转移支付制度来遏止收入分化恶化的趋势。在财政困难的背景下，只有增加税收才能有助于这一目标的达到。

从近几年来宏观经济政策的运行来看，政府对于税收制度改革的推行速度受制于目标的不明确。下面的事实表明，政府的决策正处于首鼠两端的状态。暂停执行（随后取消）固定资产投资方向调节税；允许企业用于技术改造、国产设备投资的40％抵免企业所得税；减少房地产二级市场的税收近50％；对高科技企业，特别是软件产业、集成电路产业实行税收优惠政策等等。此为减税的政策倾向。对居民储蓄存款利息所得征收个人所得税；1998年下半年，改变预算计划增收1000亿；加强对高收入群体的征管等等。此为增税的倾向。不仅如此，从将要出台的税改方案也可以看出，这种不一致性仍然存在。比如，对于社会保障税、证券交易税、燃油税[ii]、遗产税的开征等增税的措施与增值税由生产型向消费型转变、取消对特种消费品的课税，停征土地增值税以及提高居民个人收入所得税关于工资、薪金所得免征额的计划等等减税的策略更加剧了目前税收制度改革的难度。

因此，目标取向的悖论延缓了税收制度改革的步伐，中国的税收制度无论从收入职能，还是从调节职能上看都是与现实不相适应的。因此，必须改革。税制改革是一个系统的工程，它不应该是一种摸着石头过河的目标不明确的政府行为，这种系统性的改革只有基本目标明确了才能进行。因此，首先要明确目标。

本文在剖析税制改革困境的基础上，提出了适宜的目标定位，并试图找出支持这一目标的理论与实际依据，寻求一种政府加快税制改革的路径，以达到国民福利提升的目的。

在进行下面的论述之前，必须进行以下几点说明：

第一，目前税制改革适宜的目标选择是减税；

第二，在制度僵滞的状态下，税制改革的困境只不过是表象，深层次的剖析要放在中国二十年制度周期变动的框架中进行。

第三，外来挑战的竞争压力有助于税制改革的推行。

第四，减税需要一定的条件，这个条件在短期内不会具备。因此，短期内税制改革仍然难以走出困境，即使进行一定程度的变动，这种变动也不会是一种系统性的变革。

第五，政府是理性人，政治周期对于税制改革具有直接的影响。

上述假设贯穿于本文下列主要部分的分析当中：税收制度改革目标冲突的原因、减税是税收制度系统性改革的适宜目标的理由、减税目标实现的障碍及条件、税制改革的路径及基本规划等等。

二、税收制度改革目标冲突的原因分析

税制改革目标为什么如此冲突？表层的原因可以归结为税收收入与调节职能的不一致。目前的讨论大多集中于此。新制度经济学的研究表明，税收只不过是政府完成将外部性内部化的一种金融手段、一种工具而已。工具的使用还决定于掌握工具的主体。因此，寻找这一目标冲突的深层次原因还应该从其它方面入手。本文的分析是在中国二十年制度周期变动的框架中进行的，同时，以政府的理性人假定出发，加入了政治周期对税制改革的直接影响。

因此，可以将目前税制改革目标冲突的原因归结为三点，下面分别具体论述。

（一）增加税收以打破制度僵滞状态的企图是与政府的短期目标相一致的

按照程虹（2000）的分析，二十年来，中国经历了一个完整的制度变迁的周期，即从制度僵滞到制度创新再到制度均衡，现在则处于一个新的制度僵滞的时期。在该周期中，效率与公平的关系一直贯穿于中国的市场化进程之中，也正是改革主体对二者偏好的不同，才使得现在的税制改革陷入一种僵滞状态。无论是减税论者，还是增税论者都受制于此。

制度僵滞具有明显的特征，一般表现为：在这一时期，社会对创新的愿望远低于在现有社会分配中去争取更大份额的愿望，也就是创新成本太大，人们缺乏创新的愿望，也没有获得创新收益的可能。人们不是努力去寻求创新的机会，而是去获得社会分配中更大的份额。社会对公平的诉求优先于效率。中国在市场化改革之前的计划经济时期，经济主体的激励不足，效率低下，经济结构不合理，收入分配严重不公。二十年的改革之后，经济运行重新陷入了制度僵滞的状态。二十年前制度僵滞的打破是以破除收入分配的结果公平[iii]从而确定效率优先的原则开始的，在外部力量的冲击下，旧的利益集团对社会资源的垄断被摧毁，以前封闭的经济系统得以开放。跨国贸易和要素流动中较低的运输成本、通讯成本和交易成本在总体上增进了开放，经济制度得以相应改变。同时，市场化的扩大有力地激励了人们投入信息成本，并奖赏一般性的规则。在一般性的竞争中，民众增进了土地、资本和劳动的占有，从而便得国民经济实力得以飞速提升，终于出现了中国的奇迹。

在强调一部分人先富起来的同时，随着市场化程度的增强，市场失灵的程度也在加强。市场失灵的所有表现可以归结为收入分配的不公平[iv]。在改革开放初期，市场解决了资源配置极端不合理的状况，帕累托改进在保证极大多数公民社会福利得以提升的前提下得以实现，效率问题得到解决。蛋糕做大的结果是改革的收益大于成本，因而制度创新得以进行。二十年之后，在资源配置基本合理的情况下，社会福利的增加依然依赖于帕累托改进。但是，此时资源配置的改进已经不再是原来大部分人的收益不减少的状况了，增加了一部分人的福利必然会减少另一部分人的福利，这是一种“零和博弈”。这一福利的让渡取决于双方的谈判实力。目前，收入严重