关于我国农村公共财政体制建设问题的思考（下）_财政论文

　　农村公共财政体制建设是我国农村公共服务体系建设中重要部分，也解决“三农”问题的重要措施之一。目前，农村财政管理中的主要矛盾在于政府对农村公共事业的投入有限，农民承担了一部分公共产品的供给成本。农村公共产品供给体制改革应由“依靠农民自身”转向“以政府为主”的模式，并通过补偿性供给等方式，着重加强对农村义务教育、医疗卫生和基础设施领域的投入，伴之以降低农民负担的政策措施。与此同时，还应积极探索建立针对农村公共财政的转移支付框架体系，以改善基层财政的状况。

　　（一）加快对现有的财政体制改革

　　一是要按照公共财政的要求，实行城乡财政统筹。要按照国民待遇原则和政治平等原则，从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革。使城乡居民的税收权利和义务平等，消除不应由农民承担的税负份额，使农民享受到应有的国民待遇。在取消农业税的同时，积极推行财政支出体制改革，彻底改变重城市、轻农村的支出政策，将目前“一事一议”中的建设内容统统纳入财政预算，以切实发挥财政的社会再分配功能，使城乡居民得到大体均等的公共服务。

　　二是要进一步理顺财政层级管理和分配关系。在目前的分税制下，各级政府为了保障各自的财政收入，不得不采取“向下移位”的策略，尽可能从下级财政抽取更多资金，这势必从制度上造成基层财政特别是乡镇的可支配财政减少，使乡镇财力在农村税费改革的情况下雪上加霜、捉襟见肘。要改变这种状况，一方面是要减少财政预算层级，在继续推行和深化乡财县管、县财省管的基础上，最终将目前在省以下实行的四级预算精简为省、县两级预算。另一方面就是在事权与财权相统一的前提下，进一步分清各级财政的支出范围，特别是要改变目前县乡财政承担过多、过重的局面，将九年制义务教育、民兵训练等效益外溢性较强的支出由省以上财政承担。

　　三是要加大对县、乡财政转移支付的力度，增加县、乡的可用财力，确保农村经济社会的良性发展。

　　（二）进一步稳妥推进农村基层政权改革，降低公共管理成本

　　目前，我国从中央到乡镇共有五级政府、五级预算，而一般国家政府层级多为三级。行政层级过多，既影响了政府决策和办事效率，又增加了政府管理和运行的成本，成为长期以来农民负担屡减不轻、财政愈显窘迫的重要原因。现实情况是：一方面“人头费”成为农村基层公共财政支出的一个主要项目；另一方面乡镇政府行政体制运行效率低下。一些地方“办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱”。农村财政体制改革要与政治体制改革结合起来，精简乡镇政府机构，转变乡镇政府职能。要按照“小政府、大服务”的目标模式，对乡镇政府进行大胆改造。从近期看来，可操作的措施为：大规模地撤并乡镇。现在的乡镇是建立在小农经济基础之上的，管辖范围是在一个集市的范围内（其半径为一天之内可以步行来回），但在今天交通发达的情况下，乡镇政权管辖范围就明显的太小了，公共管理成本太高。因此，可以根据实际情况，扩大乡镇政权的管辖范围，裁并一些乡镇，也就减少了机构，精简了人员，降低了农村公共财政的支出。虽然，这方面已进行了政府机构改革，但与实践的需要相比远不够彻底。要加快行政体制改革，最重要的是要加快乡镇政府的改革。就其近期目标而言，就是要建立起有效地领导和管理辖区内各项事务的有活力、有权威的管理组织，其中特别是要根据乡镇管理组织所扮演的角色和承担职能，设立并决定相应的机构，要“因事设置”，而不强求“上下对口”，同时，严格控制机构和人员的规模；就其长远目标来说，则是要撤销乡镇政府，推行乡镇自治，或将乡镇政府变为县级政府的派出机构。其主要职能就是协调民事纠纷、宣传落实国家的政策、承办上级政府的委托事宜，其编制、人员、经费由县政府掌握，政府要办的事由县财政统一纳入预算。同时将现有乡镇及其站所承担的职能交给社会中介组织，或者将相关站所直接改组为社会中介组织及行业协会，将乡镇机关中年富力强的人员充实到条条管理的工商、税务、公安等执法部门。组建农民协会等行业协会、专业协会，提高农民的组织化程度，为农业的市场化和农村经济的发展提供必不可少的市场组织保障。另外，根据“虚市强县”的原则，在先行“县财省管”的基础上，实行省直接管县。这样，通过减少行政层级，就可以大幅度降低行政成本，并最大限度地强化县级政府和财政的功能，促进县域经济社会发展，为实现城乡统筹提供体制保障。如在推进机构改革方面可以：

　　1 扩大规模。将乡镇划分为三类进行调整。第一类是县城所在地，可撤销乡镇政府，改为街道办事处。第二类是工商业较为发达，政府功能能有效发挥的中心集镇（建制镇），可维持现行建制不变，但行政职能、机构设置、人员编制等要作调整。其他乡镇作为第三类，可相对合并，扩大规模，逐步过渡到建制镇，也可直接改为县级政府派出机构。在扩大乡镇规模的同时，村级规模作相应调整。

　　2 转变政府职能。乡镇应弱化经济管理职能，强化社会管理和公共服务职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来。

　　3 科学设置机构。总结宣城市推行的“主官合一，减少副职”的改革经验，打破部门界限，科学设置乡镇机构。建议乡镇设置2-3个办公室，各办公室内配备办事员或助理员等职位。减少党委副职，党政交叉兼职，分工不再重叠。乡镇事业单位，要按照公益性职能和经营性职能分开的原则，对各类事业站所进行全面整合，相近或重复设置的合并，能撤销的坚决撤销，经营性事业单位逐步推向市场，在乡镇取消自收自支事业单位。在乡镇机构改革的同时，县级机构也要作相应调整。可按照产业类别设置专门委员会，下辖若干个专业局，减少扯皮，提高效率。

　　4 核减编制，妥善安置分流人员。根据乡镇社会经济发展、人口和面积规模，以及机构设置和职能，由省政府对乡镇编制实行总量控制。每个乡镇行政编制可控制在15-20人以内，事业编制可控制在10-15人。对乡镇富余人员，一是通过考试、竞争上岗等方式，充实到教师和政法队伍。二是除愿意自谋职业和达到一定工龄提前退休的分流人员外，其他分流人员一律由财政养起来，发基本工资，以减少改革引起的振动，保持社会的稳定。村干部的配备，应按照交叉兼职、减少人数、提高待遇的原则，村“两委”人数控制在3-5人以内。

　　（三）着力化解乡村债务，建立化债和控债新机制

　　一是要认真清理核实，摸清底数，分类化解债务。对无本生利、虚列债务的采取挤水化债；对以乡村的名义为企业贷款形成的债务，根据“谁受益、谁负担”的原则，划转由企业偿还；对确系用于集体生产公益事业的合理开支，可用集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠逐步偿还；关停的企业以拍卖闲置资产等形式偿还债务；以债权和债务互抵化解部分债务。

　　二是加大乡村债权清偿力度，疏通债务化解渠道。对农业税和农业特产税尾欠的，要严格依照税法规定追征，以保证基层财政收入和税法的严肃性；对村提留尾欠，则根据数额大小和农民实际承受能力，分年度、有计划地进行清收。在清偿旧债的同时，还要通过规范基层政府行为、精兵简政、强化乡村财务监督机制、建立乡村债务全程跟踪责任制等手段，防范新债发生。

　　当前，重要的是要采取最严格的措施，控制新债的发生。一是规范借款行为，杜绝乡镇直接介入办企业、引项目等具体的经济事务。招商引资应主要依托县级工业园区，不应每个乡镇都要定指标、压任务，大规模地进行；二是改进项目投资制度。政府在乡村投资举办项目或工程，除国家明确规定外，不得要求乡村提供配套资金，不再以有偿资金等方式支持乡村发展生产、生活条件；三是制定科学的政绩考核和严格的责任追究制度。自上而下清理考核指标、责任状和“一票否决”，建立切合实际的科学的激励机制。实行乡镇主要领导干部任期、离任审计制度，村主要干部任期、卸任审计制度，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；四是统一发放县乡干部工资。将乡镇干部工资收归县里发放，实现县乡干部待遇统一，根绝因拖欠工资而新增债务的现象。

　　（四）建立健全对农村基层财政的转移支付体系