改进中国高等教育财政的设想_财政论文

　　中国近20年来教育投资指数一直在2%左右徘徊，教育投资水平较低，这对我国的高等教育事业发展的影响就是一个先天不足，再加之高等教育连续几年扩招的压力，对高等教育财政提出了严峻的挑战，使得严重短缺的高等教育财政雪上加霜。我国政府面对如此窘迫的教育财政状况，提出了一些应对的措施，在一定的层面上缓解了我国教育财政暂时困难。但是，我国的高等教育财政仍然困难重重。为此，积极地改进中国高等教育的财政问题依然刻不容缓。本文试图从高等教育财政拨款方式、金融杠杆、非政府投资方面提出一些对我国高等教育财政改进的设想。

　　一、改进高等教育财政拨款由单一方式向综合方式发展

　　我国在20世纪80年代以来，高等教育财政仅仅采用了一种单一的公式拨款方式。具体说，就是“综合定额+专项补助”的拨款方式，并实行“包干使用，超支不补，节余留用”的政策。实践证明，这种单一、粗线条的财政投资方式，无法真实准确地反映高等教育成本的变化规律，由于拨款数额与高校在校学生人数成正比关系，由此导致各高校盲目地扩大办学规模，在十分有限的教育资源中以争取本单位的利益。结果高校发展是一种粗放型的模式，高校间专业重复设置或者极为相似，势必影响高等教育的办学效率。

　　事实上，高等教育财政拨款方式除了公式拨款还有协商拨款（或者叫合同拨款等），这两种财政拨款方式都很重要。公式拨款是以体现学校特征（如学生规模和人员配置结构）的公式确定拨款数额的一种方式，具有规范的拨款决策程序，有效地减少学校与拨款机构的冲突，减少人为因素对拨款决策的影响，为教育经费的公平分配提供了一个数量化的方法，具有较高的透明度。在这种方式下，拨款机构以学校教学活动的成本为资源配置的基础，通常的做法是以单位成本乘以数量规模。[1]我国长期以来采用的“综合定额+专项补助”的公式拨款方式，适应了教学方面项目的拨款，或者说适应了以教学为主的高校的拨款，但是，很难刺激高校的科学研究的发展，缺乏对高等教育的学术激励作用，更加影响了高等教育的质量提升和办学效率。因此，改革高等教育拨款方式，大力倡导协商拨款的实施显得尤为重要。

　　从与我国高等教育财政管理体制相似的法国来看，法国80年代实行的合同拨款的改革收到了良好的效果（这种合同拨款类似我国的协商拨款），法国的合同拨款就是主要用于科研方面的拨款，与教学方面的拨款分开，此举极大地鼓舞了高等院校的科研积极性，提高了高等教育的办学质量。法国的合同拨款也制定了严格的程序，1984年制定的高等教育法为高等学校从事教学、科研方面的合同拨款提供了法律基础。合同拨款政策的主要目的在中央政府与大学之间引进协商谈判机制，国家希望改进与大学的关系并更好地管理大学，因此改革不是为减少国家的干预。而是以新的行为方式取代原有行为方式。合同拨款制改变了高校资金配置的过程，大学不再是各项活动的简单相加，大学的各项活动是彼此相联系的，是内部一致的，有优先顺序的。预算的制定和实施更依赖于大学整体的战略。[2]

　　由此可见，我国应该改进高等教育财政拨款的方式，要重视协商拨款，形成高等教育财政综合拨款的模式。我国长期以来一直以公式拨款为主，原因是操作更加方便，较具常规性和规律性，但是要增强拨款的灵活性和激励机制，协商拨款不可缺少。所以，今后政府仍然要兼容公式拨款和协商拨款两种方式，有效地促进高等教育财政拨款的调控力度。这种兼容并包的拨款制度叫综合基金制度。为了体现公平目标、效益目标、效率目标、政策目标，高校综合基金制常需要增加机动条款，这样便于实行动态的预算管理。[3]高等教育财政拨款方式改进后，高等学校才有可能成为自主的办学实体，而且经费获得要通过他们的办学效益和质量来反映，由此高等教育财政处于良性的运转。

　　二、改进教育财政的调控，增强金融杠杆的支持

　　高等教育作为一种以知识经济为基础建设的特殊产业，也离不开金融杠杆的支持。积极的高等教育财政策略必须要充分利用一切经济杠杆，充分发挥银行的功能，为高等教育产业发展开辟一条“绿色通道”。[4]

　　首先，要抓紧建立高等教育银行。建立高等教育银行可以扩展教育财政经费的来源方式，利用教育银行具有发放债券的职能，可以为高等学校获得发展的资本基金。其次，可以利用国际银行组织对我国的高等教育进行贷款，有了国际组织的银行贷款，能够最大限度地吸收教育体系之外的大量资金为高等教育财政提供援助。按规定世界银行、亚洲开发银行提供的硬性贷款利率低于国际金融市场的利率，但只发给会员国中低收入国家和政府以及由会员国政府担保的公、私立机构。如果能够向世界银行和亚洲开发银行申请长期硬性贷款作为高等教育贷款基金，是提高教育投资指数的一个极佳的途径。据统计1979—1995年间印度尼西亚政府向世界银行申请贷款8.18亿美元用于发展高等教育事业，由此使本国的教育投资指数由1988年的3.3%提高到1998年的4.5%.[5]我国也争取了一些世界银行贷款基金，发展和建设我国一些高校的攻关研究项目，但是，贷款额度远远不够，而且多数为软贷款。所以，我国要利用教育银行向世界银行和亚洲发展银行申请长期硬贷款额度，这是增加教育财政的一项重要举措。再次，教育银行能够有效利用社会上的闲散资金补充教育财政，集中用于高等教育的建设和发展。虽然，我国是发展中国家，生活水平并不富裕，但我们具有节俭的美德，特别是改革开放后人民生活水平有所提高后，居民的储蓄存款已经达到了6万亿，因此，利用教育银行来鼓励居民将部分存款转化成教育投资，并以优惠的条件吸引居民的存款具有可行性。最后，发行高等教育彩票也是当前大众可以接受的方式。近年来，世界彩票业十分火爆，涉及的范围也包括教育。我国彩票业已悄然兴起，主要有福利彩票和体育彩票。但是，教育彩票还没有得到很好的开发，若能够发行一些额度小、风险低的高等教育彩票，可以增强我国的高等教育财政实力。

　　三、改进非政府投入，弥补政府投入的不足

　　教育作为混合产品不仅需要政府的财政投入，个人的投资也是不可或缺的，那么在政府财力有限的情况下非政府的投入显得尤为重要。这里的非政府投入主要指的是学生家庭以学费的形式投入及社会的捐资和企业的支助。

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