中西部地区乡镇财政的困境与出路_财政论文

内容提要: “吃饭财政”的侵蚀、主体税种的缺乏和收支位移的挤迫是中西部地区乡镇财政困境形成的主要原因。从操作的层面看，改善乡镇财政，需要深化撤乡并镇改革、弱化乡镇财政职能、完善转移支付制度和推进基层民主建设。
　　关键词　乡镇财政　乡镇改革　转移支付　基层民主建设
　　按照目前的乡镇财政体制，乡镇政府的支出可以分为3个部分：预算内的人头费支出，包括行政、事业部门的工资和公用经费，预算外的日常运转支出，包括政府部门的办公、交通、招待等费用；预算外的公共建设公共服务，如校舍、道路、农田基本建设、农业技术改造等支出。财政收入上，预算内收入以税收为主，预算外收入主要来源于土管、农机、计生等职能部门的收费、向农民收取的乡镇统筹经费及上级财政下拨的专项补助。
　　乡镇财政的困境在于，不仅支出和收入存在总量及结构上的矛盾，对中西部地区而言，经济相对落后导致的财政困难，更带有从上而下的挤压催迫效果。
　　一、乡镇财政困境的形成原因
　　乡镇财政陷入困境的表征，是20世纪90年代开始乡镇财政暴露出的一系列严重问题：财政入不敷出，捉襟见肘：“三乱”问题较为普遍，部分地区农民不堪重负。甚至出现干群关系紧张：农村基础教育、医疗卫生等公共产品不但供给滞后而且价格高企，导致农民的福利受损，发展机会被剥夺。乡镇财政的陷入困境，可谓原因众多，不一而足。
　　1.“吃饭财政”的侵蚀
　　机构臃肿，人浮于事，是从上到下的普遍现象，乡镇政府也不例外。乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横向分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，庙少了和尚照样多，精简只不过是将人员负蛋从扁担的一端挪到了另一端“，而且还增加了”重量“。在某些经济不发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。
　　财政供养人员的支出负担过于沉重，结果必然是“吃饭财政”挤占公共财政，甚至连“吃饭财政”都保证不了。相当多的预算外收入，如部门收费、统筹费用甚至一些专项补助，都被调入预算内发工资、“吃饭”用了。在这儿，“吃饭财政”的含义比通常理解的要宽泛得多。通嘲吃饭财政“是指预算内收入只能用来发工资，没有财力做别的事情，而现在，预算内收入根本不够”吃饭“，”吃饭财政“还吃掉了本来用于公共建设的预算外资金。
　　“吃饭财政”挤占了公共财政，但公共财政支出并不能因此减少。许多公共建设项目直接关系到乡镇政府治理一方的政绩，是硬性开支，例如学校的危房修缮和道路建设。解决公共建设项目的资金来源，无非是集资摊派，借款欠款。这是20世纪90年代开始暴露出的严重的乡镇债务问题的重要原因之一。不仅如此，由于债务问题产生的“领导躲着债主走，本届不管上届债”，又严重削弱了乡镇政府的公信力，使其推出的任何旨在改善乡镇财政的举措，百呼不应，举步维艰。
　　2.主体税种的缺乏
　　1994年的分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而很少顾及地方税的有效性。从实际看，乡镇财政过于依赖农业税和农业特产税、增值税、营业税及暂停征收的固定资产调节税等，无法满足稳定性和公平性要求。目前的改革仅仅停留在改进农业税和农业特产税的征收上，没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种。
　　主体税种的缺乏是乡镇财政收入结构性扭曲的重要原因。由于地方主体税种的缺乏，乡镇政府很难从正规的税收收入中获得所需的资金来源，迫使其不得不寻求体制外资源。财政支出的增长需求导致开拓非税收入的巨大动力：在缺乏纳税人有效监督的情况下，政府官员的寻租进一步导致了体制外收费的膨胀。而一旦创收成为基层政府的重要收入来源，就会把创收变成目的，千方百计使它最大化。
　　现有的费改税模式调整了农业税和农业特产税的税基和税率的计算办法，改革了村提留的征收渠道，并取消了教育集资和乡统筹，表面上看似乎可以杜绝乡镇政府对体制外收入的获取，但这种技术导向的改革不仅造成了各地区的苦乐不均，而且必然导致乡镇一级政府的财政困难，特别是历史债务无法消化。
　　3.收支位移的挤迫
　　进入20世纪90年代之后，中西部地区进入国有经济向股份制和民营经济改制的时期，县乡两级的国有和集体工商企业纷纷改制。根据目前的分税体制，除与中央共享的增值税外，地方税包括营业税、地方企业的所得税、个人所得税、农业税及其它小项的杂税。企业改制后，国税受影响较小，县乡两级政府支配的地方税受影响则很深。这种情况直接导致了县级财政收入来源的萎缩，使得县财政力图从乡镇财政汲取收入，直接或间接地增加了乡镇财政抽取财源的压力，形成所谓“收入上移”现象。
　　同时，由于与分税制改革相配套的转移支付制度始终没有得到完善，不发达的中西部地区在分税制下由于返还收入较少而变得比较困难。在这些不发达地区，上级政府通过制定其辖区的财政体制，在一定程度上将困难转嫁下一级，出现“支出下移”效应。乡镇财政因为位于整个国家财政体制的最底层，无法再将支出责任下移而变成了分税制改革后果的最终承受者，这是1994年财政体制改革的连锁效应。
　　此外，乡镇财权和事权不统一，乡村组织必须完成上级政府摊派的大量事务，而其财权却得不到保证。不少职能部门过多强调自身利益，将一些属于乡镇管理的权限纷纷上收，形成了“有利则上，有事则让，财权在上，事权在下，财权制约事权”的不正常现象。
　　二、改善乡镇财政的几点建议
　　改善乡镇财政，根本的举措无非两条，一是开源；一为节流。在大部分中西部传统农区，我们还不能期望地方的非农产业很快象东部那样能够支撑一个乡镇政府的行政、教育和卫生等巨大的公共开支。在工资都无法正常发放的情况下，乡镇政府对提供公共品服务、建立地方公共服务体系只能是有心无力。同时，也要意识到，任何改善乡镇财政的努力，都是一个相对长期的过程。从操作的层面看，当前集中在：

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