积极财政政策的特征与效应分析_财政论文

内容提要:我国近年来采取的积极财政政策，有其特定的实施背景。从理论上讲，积极财政政策与扩张性财政政策之间的联系，在于两者均以刺激有效需求为主要目标；两者之间的区别，在于积极财政政策更多地依靠增发并运用国债的手段作为支撑。从实践上看，积极财政政策所产生的积极效应是明显的，而且也为我们应对经济运行中的难点问题积累了经验。今后，应该围绕如何形成扩大有效需求的内在机制，改进财政政策手段的运用方式。
　　关键词：积极财政政策；内需；国债；效应
　　自1998年起，为了应对国际金融动荡、国内经济运行中有效需求不足等一系列问题，中国政府采取了扩大内需的方针，着力实施了以增发国债为主要内容的积极财政政策，同时辅之以适当的货币政策。目前，已有许多关于这一政策的收效和存在问题的分析。与此同时，我们认为，也应该对与积极财政策有关的若干理论问题进行深入的研究和探讨。
　　一、扩张性财政政策与积极财政政策
　　中国1998年以来经济运行的一个突出特点，表现为社会总需求小于总供给，需求的相对萎缩使得经济增长的势头放缓。应该说，自建国以来，我们在应对通货膨胀问题方面是有一些成功做法的，然而在治理通货紧缩问题方面却缺少经验。面对新的经济形势和问题，需要有新的理论加以指导。而西方发达国家的市场经济是历经数百年的时间发展起来的，其观宏经济理论和政策也较为成型。尽管我国的具体国情与之有所不同，但国外宏观经济政策方面的成功做法，却值得我们进行研究和借鉴。
　　西方国家20世纪30年代的经济危机，被认为是宏观经济学的起点。正是这场空前的危机，给传统的经济理论和政策以巨大的冲击，尤其是否定了以萨伊定律为代表的对经济放任自由的传统经济理论，从而引发了一场“凯恩斯革命”，所谓扩张性财政政策的理论也应运而生。凯恩斯学派运用总需求模型对经济大萧条与大规模失业现象的内在成因进行了分析和解释，认为30年代的经济危机主要导源于投资机会减少和投资需求下降。受边际消费倾向、资本边际效率、流动偏好等诸多心理因素的作用，总需求价格通常是小于总供给价格的，而市场机制却没有力量使总需求价格达到足以与总供给价格相等的地步，于是便出现了小于充分就业的均衡，亦即出现了萧条和大规模的非自愿失业现象。凯恩斯学派得出的结论是，大萧条已证明了私人经济具有内在不稳定性，如果放任不管，它便会自我陷入萧条，其出路只有制定和实施扩张性的经济政策，尤其是反周期的财政政策来减少周期性的经济波动。凯恩斯经济学关于经济政策的基本主张是维持经济稳定，通过调节有效需求（即所谓“需求管理”），萧条时反萧条，通胀时反通胀。其中，当出现经济萧条时，在通过自动稳定器发挥作用的同时，政府要实施扩张性财政政策（expansionary fiscal policy），运用减税、增支（包括扩大政府购买支出）、发债乃至实行赤字预算等可操作的工具，治理通货紧缩和失业问题。
　　中国自1998年以来应对通货紧缩所采取的财政政策，被称为“积极财政政策”（proactive fiscalpolicy）。应该说，从实施背景和具体内容上看，我国实行的积极财政政策与凯恩斯经济学所主张的扩张性财政政策之间，是既有联系又有区别的。其中，有许多内容和措施是近似于扩张性财政政策的。首先，从支出的角度来看，加大了财政资金的投入，用于加快农林、水利、公路、铁路、粮食仓储、环保等基础设施建设。为此，国家于1998年增发1000亿元长期国债，所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。1999年，国家又对积极财政政策的实施力度和具体措施做出进一步的调整，其中包括：（1）继续增发国债，用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。对大型骨干国有企业的技术改造项目，实施了贴息的办法。（2）调整收入分配政策，提高城乡居民收入水平，以刺激消费需求。（3）恢复对存款利息所得的征税，收入专门用于城镇低收入居民和下岗职工的生活补贴。
　　增加国债发行，提高投资水平，也是我国积极财政政策的一项重要内容。为了治理通货紧缩，中国实行了以国债政策为支撑的积极财政政策。1998年，中国首次发行了建国以来的特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金，使其资本充足率基本满足《巴塞尔协议》的要求。同时，又增发了1 000亿长期国债，用于国家预算内的基础设施建设专项投资，并且配合中央银行准备金制度的改革，由财政向商业银行发行专项国债423亿元。1999年，根据当年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况，继续增发国债。2000年，在上半年国民经济出现好转表现之后，为了巩固这种重大转机，在年初决定发行1000亿长期国债的基础上，下半年又增发500亿长期国债。新增国债重点投向五个方面：一是水利和生态项目建设；二是交通运输等基础设施项目建设；三是教育设施建设；四是城市环保项目建设；五是企业技术改造、高新技术产业化等重大科技项目。
　　税收对投资、储蓄和消费产生着重要影响，在财政政策中居于举足轻重的地位。然而，在我国1998年以来所采取的积极财政策中，税收政策只是处于辅助性地位的。1998年除了提高出口退税的政策外，几乎没有动用税收政策。自1999年开始，积极财政政策的内容才开始逐步扩展到运用税收政策，包括继续提高出口退税、恢复对存款利息所得征税等。
　　从总体上看，在近年来治理通货紧缩的过程中，我国把扩大需求的短期政策与改善供给的长期政策有机地结合起来，不仅成功地拉动了经济增长，而且为我国经济的中长期持续稳定发展创造了有利的条件。
　　二、积极财政政策的基本经验及若干约束条件
　　中国积极财政政策的实施，从总体上讲，至少可以总结出如下六个方面的基本经验：第一，将刺激需求与改善供给有机地结合起来，着力于经济结构的调整；第二，将刺激需求与调整分配政策结合起来，尤其是提高城镇中低收入阶层的收入水平，着力解决农业、农村和农民问题；第三，注重发挥税收对经济的调节作用，鼓励投资和消费，促进技术进步；第四，并没有完全按照凯恩斯主义扩张性财政政策中关于实施减税的教条，而是通过保证一般性公共支出，同时通过推行税费改革，适当减轻企业和居民的负担水平；第五，充分运用财政手段，带动银行贷款的增加，促进民间投资的增长；第六，将松中有紧的财政政策与紧中有松的货币政策结合起来。
　　在认识到积极财政政策所发挥的有效作用的同时，我们也应该清醒地认识到，积极财政政策的初步执行结果与拉动民间投资和消费的预期目标之间仍有一定的距离，这在很大程度上是由于现行财政体制中仍然存在着诸多约束条件，制约着政策效应的发挥。这些约束条件主要包括如下几个方面：
　　一是政府投资（购买）的乘数效应不足。近年来，中国实行积极财政政策所启动的主要是政府的公共投资和一些相关的投资产品，而对真正非政府的民间社会投资和居民消费需求的拉动则不很明显。我国实施积极财政政策的主要侧重点依然是通过向商业银行发行建设国债，增加政府用于基础设施、公用事业建设投资以及企业技术改造、科研开发投入等支出水平。实践表明，增发国债，扩大政府建设性支出，对于稳定经济发展，实现国民经济预期增长目标，的确发挥了关键性作用。但值得指出的是，有效需求不足的问题仍然未能得到真正解决。政府投资对于启动社会总需求的效应不足，其原因可以从两个方面来分析。一方面，从投资需求来看，经过20多年的体制改革，我国投资主体趋于多元化，投资行为趋于市场化，投资风险机制逐步强化，企业、银行的财务约束越来越硬化。所有这一切，使中央政府的投资决策不能够再像过去计划经济时代那样容易启动地方部门和企业的投资行为。分析近年来我国民间投资缺乏需求冲动的原因，应该说其中既有因大多数商品结构性供给过剩和技术创新能力的约束，使得企业无从选择投资项目的因素，也有因企业缺乏自有资金和社会资金供给渠道的问题。
　　应该说，中国多数国有企业和集体企业的现有生产技术装备和工艺水平都是有待于进一步提高的，设备技术更新投资的潜在需求应该是很大的。出现工业投资缓慢增长甚至负增长的原因，固然与企业找不到好的投资方向、难以得到银行贷款有关，但也不能排除近年来税收增长过快可能导致的民间投资“挤出效应”，使得企业更加缺乏自有投资资金。
　　从消费需求来看，最终消费不足的问题是由居民消费结构进入升级换代期，收入预期下降，支出预期上升等原因造成的。但是，深层次的原因还在于分配体制的缺陷，收入分配关系未能及时调整，未能适应经济发展和体制变革的要求。首先，尽管原有体制下居民收入实物化、集团化和福利化程度降低，货币工资程度提高，但收入分配的规则仍然受到低工资、低收入、低消费观念的影响，致使居民可支配收入和消费的增长总是持续滞后于GDP的增