财政政策与财政发展战略论析_财政论文

　　关键词：财政政策；战略目标；政策研究

　　一、财政行政管理与政府宏观调控

　　（一）在当今世界范围内，财政政策日益成为政府宏观调控不可或缺的一个重要手段

　　在现代社会，财政从来就是政府的财政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职能服务的。所以，财政的职能取决于政府的职能，即一定时期、一定条件下国家财政要干些什么，取决于这一时期政府职能的定位，或者说政府的作用。中外理论界经常争论的所谓“政府干预经济”与“政府不干预经济”、“最高纲领派政府”与“最低纲领派政府”以及“市场失灵”与“政府失灵”等问题，讨论的就是政府职能定位，实质上它们无不通过政府财政收支参数及其财政政策来反映。从根本上说，“政府应做的，就是财政要干的”。如果财政职能与政府职能出现不协调、不相适应的情况，表明政府职能在改革被肢解，对政府来说是极其危险的。明确这一点，是讨论中国社会主义市场经济条件下财政职能和财政政策的基本前提。（1）

　　西方工业国经济发展历史表明，随着市场经济的发展，政府职能作用不断扩大，同时，财政分配范围也不断拓展，财政政策在政府宏观调控中的地位愈加重要。在早期资本主义阶段，自由放任理论占其主导地位，经济运行完全或主要由市场这只“看不见的手”来调节，政府财政政策作用十分有限，它主要是维持国家机器的运转及兴建一些公共工程。资本主义进入垄断阶段后，传统的自由放任理论或市场自动均衡学说遇到了严峻挑战，严重的经济危机现实迫使资本主义国家政府寻找新的“药方”。正是在这一背景下，自20世纪三十年代以来，西方国家政府普遍接受了凯恩斯主义的主张，运用扩张性的财政政策作为政府干预经济的手段，改变了过去长期以来单纯的消费财政的狭小领域，将财政作为反经济周期的一个重要政策工具。这在一定程度上缓解了资本主义社会的经济矛盾，促进了生产力的发展。著名的美国罗斯福“新政”就是本世纪三十年代初运用财政手段启动经济的成功范例，其主要内容是兴办社会公共工程，增加社会需求，改善就业状况。美国于1933年建立国民工程署，改变对失业者单纯救济的办法，通过以工代赈项目为失业者提供工作。同年建立的公共工程署，负责大规模公共工程建设，为了提高投资效益，无论联邦或非联邦项目都要求具有永久价值，如修筑公路改善交通，建立大学校舍大楼，上下水道的现代化及其他公用项目，清理贫民窟以及修建水利工程等。这项计划1933年至1936年共耗资44.25亿美元，成为1941年战争拨款以前联邦政府的最大开支。1938年，美国经济出现衰退现象，罗斯福向国会建议增加30亿美元的财政支出兴办公共工程。实施这个计划后经济形势迅速好转。（1）这说明自本世纪30年代开始，西方国家政府通过财政政策来干预经济生活的力度显著增强，并取得明显成效。二战后西方国家的政府职能和财政职能进一步扩大，据世界银行的专题研究，这主要是来自三个方面的原因：一是必须给那些遭受临时收入损失或其他损失的人提供福利收益；二是实行适当的公私混合经济，这种经济往往意味着要将许多战略性产业国有化；三是必须协调宏观经济政策，其原因是市场自身并不会带来与个人目标一致的稳定的宏观经济结果。于是国家承担了新的职能并将原有的职能加以扩展。（2）以上分析表明，西方工业国在过去长时期的经济发展中，特别是近一个世纪以来，政府调控范围和财政职能大大拓宽，由此导致财政收支规模呈现出不断增长的趋势。据世界银行1997年专题研究报告提供的资料，在过去的一个世纪中，各国政府财政规模大幅度扩大，工业国尤其明显，如OECD国家政府总支出占GDP的百分比，1870年约为8%，1913年为10%，1937年为20%左右，1960年为18%，1980年为43%，到1995年已上升为48%.（3）另外，从西方工业国的财政支出结构看，并不是纯粹的消费财政，经济建设投资占有相当的比重。以1986年为例，西方发达国家经济建设支出占财政支出的比重平均10%，其中美国为17%，英国为15%，法国为12%，加拿大为25%.（4）这标志着在现代经济条件下，西方政府及其财政干预经济的力度显著增强。总之，现代西方财政理论和财政调控日趋完善，它已否定了传统的“健全财政”、“消费财政”的理财方针，在强化政府作用的同时，强调财政在资源配置、收入分配和经济稳定这三个方面的基本职能。现在西方发达市场经济国家的实践，正是遵循建立在上述财政职能基础上的现代政府理财方针运作，以期达到实现政府调控经济的目标。

　　发展中国家在20世纪后半叶，其政府职能和财政职能亦迅速扩大。世界银行1997年发展报告分析了这方面的原因，指出它最初是来自于殖民主义崩溃之后的国家和民族建设，另外比这些因素更重要的，是在过去50年间关于政府作用的观念发生了变化。从殖民主义统治时期独立出来的亚洲、中东和北非的大多数发展中国家，对于国家主导型经济发展怀有强烈的信心，政府可以将资源和人民动员起来以实现快速的增长，并消除社会不公。因此，许多拉丁美洲、中东和非洲国家采用了国家主导的、进口替代型工业化的战后发展模式。（5）正是在这种背景下，战后许多发展中国家的财政能力及其政府调控能力都有显著增强。资料表明，所有发展中国家中央政府总支出占GDP的百分点，1960-1964年约为17%，1970-1974年为20%，1980-1984年为28%，1990-1994年为27%.其中东亚和太平洋地区发展中国家的这一比重同期大约分别为16%、18%、26%、27%；南亚地区发展中国家（包括有关地区）分别为17%、15%、25%、30%.（6）特别需注意的是发展中国家伴随着财政总规模的扩大，财政分配结构发生了较大变化，一个明显特征是有相当部分的财政资金用于经济建设，而且经济建设支出比重大大高于西方发达国家。如1986年西方发达国家经济建设支出比重平均占18%，而发展中国家这一比重平均高达42%，其中印度36%，韩国35%，泰国42%，巴西31%.（7）这是发展中国家强化财政干预经济的一个显著标志，也是一些发展中国家实行政府主导型经济发展战略的必然结果。

　　通过以上分析，可以得到以下三点重要结论：（1）不论是工业化国家，还是发展中国家，从长期历史进程分析，政府职能和财政职能扩大了，而不是缩小了，这是市场经济平稳运行的一个必要条件；（2）政府宏观调控能力最终要体现在财政能力上，没有相当的财政规模，政府的宏观调控只能是画饼充饥。而上述分析表明，国外过去长时期财政收支规模表现出大幅度扩张的趋势，从而为政府调控提供了较为坚实的财力基础；（3）不论是发达国家，还是发展中国家，财政不是吃饭财政，具有一定的建设性特征，而且发展中国家由于采纳了政府主导型经济模式，其财政的建设性特征更为明显。总之，从当今世界范围观察，随着现代市场经济的建立和发展，财政政策日益成为政府宏观经济调控的一个重要手段。这对于正确界定我国市场经济条件下财政政策调控的基本职能作用是有启发的。

　　（二）中国改革进程中财政政策调控功能的理论分析

　　中国属于发展中国家，正处于体制转轨时期，政府面临着市场化、工业化的艰巨任务。政府的职能和任务就是财政的职能和任务，“政府应做的，就是财政要干的”，因此，未来中长期财政政策调控的目标就是依据国家宏观经济政策和远景发展纲要，正确处理财政分配关系，为政府实施有效的宏观调控提供财力保障。从理论上分析，我国转轨时期财政政策调控的基本功能可作如下界定：

　　第一，优化资源配置，实现宏观调控目标对一个发展中国家来说，宏观调控首要目标是保持尽可能快的经济增长，与此同时，实现经济结构的转换和升级。为此，如何把有限的资源进行最优的配置，就成为问题的关键。资源配置有两个基本手段：一是市场机制配置；二是政府财政配置。在社会主义市场经济条件下，政府财政是一个十分重要的资源配置机制，而不仅是跟在市场调节后面的“拾遗补缺”。对于社会共同需要的公共产品诸如国防、外交、文化、教育、卫生以及公共工程建设项目等，完全或主要由政府财政来提供，这也是财政最基本的职责所在。但在我国，财政配置资源的任务决不仅仅限于此。对我国整体产业布局的形成、宏观产业结构的调节、国家主导产业及其支柱产业的选择等，仅靠市场机制是不行的，需要依靠政府的力量，特别是通过政府财政的税收、投资、补贴、贴息等财政手段加以扶持。也就是说，在市场经济条件下，国家财政客观上具有经济建设职能，需要参与经济领域的调控，这是未来我国政府财政配置资源的一个重要政策取向，也是提高宏观经济效益、加速我国现代化建设进程的一个必要条件。