中国公共支出管理若干重大政策理论问题研究_财政论文

　　一、公共支出管理的基本内容

　　（一）公共支出的概念和分类

　　公共支出是公共财政的一个重要方面。公共支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商品和劳务而进行多种活动的财政资金的支付。就其本质而言，公共支出反映了政府的政策选择，是政府职能行为的成本。按照国际货币基金组织列举的市场经济国家公共支出的内容一般包括：一般公共服务，国防与服务，社会治安事务，教育事务与服务，卫生保健事务与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区设备的事务与服务，娱乐文化和宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、林业、渔业和狩猎业的事务与服务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务，建筑业事务与服务，运输和通讯事务与服务，其他经济事务与服务等。

　　公共支出按照支出的经济性质划分，可以分为两大类：一是购买性支出，二是转移性支出。

　　购买性支出也称为消耗性支出，是政府用税收收入购进并消耗商品和劳务过程中所产生的支出。具体包括政府购买进行日常政务活动所需的商品和劳务的支出，也包括用于进行国家投资所需的商品和劳务的支出，如政府各部门的行政管理费支出、各项事业的经费支出、政府各部门的投资拨款等。这些支出项目的目的和用途虽然有所不同，但都有一个共同点，即都是由财政付出资金，并相应地获得了商品和劳务，履行国家的各项职能。在这样一些支出的安排中，政府如同其他经济主体一样，从事等价交换的活动。我们把它称为购买性支出，是因为这些支出反映了政府部门要运用一部分社会经济资源，这必然排斥了个人与一般经济组织对这部分社会经济资源的购买和享用。因此，购买性支出的规模、方向和结构，对社会的生产和就业具有直接重要影响。

　　转移性支出直接表现为资金无偿的、单方面的转移，主要包括政府部门用于补贴、债务利息、失业救济金、养老保险等方面的支出。这些支出的目的和用途各异，但却有一个共同点：政府财政付出了资金，却无任何商品和劳务所得。在这里，不存在任何交换的问题。这类支出并不反映政府部门占用社会经济资源的要求，相反，转移只是在社会成员之间的资源再分配，政府部门只充当中介人的角色。因此，转移性支出对社会公平分配具有重要影响和作用。

　　（二）公共支出管理的基本内容

　　公共支出管理是现代经济管理的重要组成部分，其实质是按照市场经济要求，遵循国家有关制度、法规、政策，对各项公共支出的安排使用进行规范和监督，从而确保公共支出的正确运用，为履行政府职能提供必要的财力保障。公共支出管理涉及的面很宽，但主要内容包括以下几个方面：

　　1.控制支出总量。在任何国家或任何时期，政府财力的增长总是有限的，而公共支出的需求则是无限的，由此决定公共支出的供给与需求始终处于矛盾之中，甚至财力供需矛盾十分突出。因此，公共支出管理的首要任务就是控制支出总量水平，缓解财政压力和矛盾，为国家财政运行的良性循环和长期可持续性发展创造条件。

　　在当今市场经济国家，控制公共支出已经日益成为其财政管理的一项重要任务。从过去长期历史发展进程看，发达国家财政收入和支出表现出不断扩张趋势，公共支出占GDP的比重大幅度上升，这是政府宏观调控加强和财政活动领域拓宽的客观要求，具有历史的必然性。但公共支出特别是公共部门社会福利性支出的过度扩张，使政府财政面临的压力越来越大，愈益陷入一种“高福利、高支出、高税收、高赤字、高债务”的困境。正是在这种情况下，发达国家比以往更加重视公共支出总量的控制。美国是世界上最发达的国家、财政经济实力雄厚，但过去长期以来一直受巨额赤字和债务的困扰。从20世纪90年代中期开始，克林顿政府和国会采取了新的平衡预算方案，在提高个人所得税税率和公司所得税税率的同时，对于支出控制和管理采取了硬措施，包括消减政府社会保障支出、推迟对政府退休人员生活费用的调整、进一步限制可自由支配项目的开支（如国防、国际事务、国内规划）等。上述增收控支措施取得巨大成效，美国联邦财政1998年第一次消灭了近三十年来的财政赤字，近两年也表现为财政盈余。国外的这些做法和经验很值得我们研究和借鉴。

　　从理论上分析，控制支出总量并不是公共支出不增长，而关键是确保公共支出的合理增长，避免支出总量的过度膨胀

　　中国是一个发展中国家，与西方国家相比，经济实力和财政收入能力相对较低，同时又面临着巨额赤字和债务的困扰，因此，我们更有必要强化管理，控制支出。党的十五大提出“振兴国家财政”的重大任务，1999年9月江泽民总书记在《领导干部财政知识读本》中又进一步明确指出“建立稳固、平衡、强大的国家财政”的战略性要求，这是从我国宏观经济全局及其当前财政现实矛盾出发作出的一个正确判断和决策，也为今后中长期财政改革和发展指明了方向。那么，如何根据中央部署，在未来一个时期使国家财政建立在稳固、平衡、强大的基础上？我们认为，最根本的取决于两条，一是统一财政，集中财力，提高“两个比重”；二是切实改进和强化财政支出管理，建立合理控制财政支出增长的机制，二者缺一不可。因此，当前和今后中长期，通过采取有效措施，控制财政支出总量，这是改变我国财政困境、实现“振兴国家财政”战略目标的正确选择。

　　2.调整和优化支出结构。所谓支出结构就是公共支出的内部比例关系，这一比例关系是否合理，影响和决定着整个国家积累与消费的比例关系，也在很大程度上关系到能否充分发挥财政政策宏观调控的职能作用。因此，公共支出管理还必须把调整和优化支出结构作为一项重要内容。

　　理论研究表明，财政支出结构的发展变化与经济发展阶段密切相关。美国财政学家马斯格雷夫认为：从经济发展的观点看，在经济发展的早期阶段，由于交通、通讯、水利等基础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。而对这类经济基础设施的投资往往投资大、周期长、收益小，私人部门不愿投资或没有能力投资，但对这些经济基础设施的投资又是具有较大外部经济效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，为经济的发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应。此外，在经济发展的早期阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须公共生产，即使这些资本品的利益是内在的，不具有外部经济效益，也要求通过政府预算提供。所以这一阶段公共资本的作用很大。一旦经济进入发展的中期，私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人企业和农业的资本份额增大，那些需由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施已基本建成，对其的增加也逐渐变缓了，此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。当经济进入“成熟”期，公共净投资的份额又会上升。这是因为随着人均收入进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算形式也要发生变化。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资将处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之，在经济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高；而在“起飞”实现之后会暂时有所下降。当经济步入“成熟”阶段时又会上升。其增加与下降的程度主要取决于特定的收入阶段和它对资本的要求。

　　至于公共消费支出的增长变化，马斯格雷夫认为关键取决于人们对公共消费品的收入弹性。虽然不可能在经济发展的各个阶段都准确地测出该弹性的大小，但就经济发展的全过程看，这一弹性一般要大于1.在经济发展的早期阶段，主要是满足人们的基本需要，如衣、食等的消费，因而对公共消费支出要求不高；随着人均收入的增加，基本需要满足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地被用于满足第二需要，如教育、卫生、安全等的需要，由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地就要提高；此外，伴随着经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等需求的增加，这将引起政府的各种管理费支出的增加，从而导致整个公共消费支出的迅速增长。