论民主政治中的委托—代理关系_政治论文

【英文标题】Principal-agent Theory in Representative Democracy
　　NI Xing
　　School of Public Administration,Wuhan University,Wuhan　430072,Hubei,China
　　NI Xing(1969-),male,Associate professor,School of Public Administration,Wuh an University,majoring in public administration,organization theories and pe rsonnel management,public sector economics.
【作者】倪星
【作者简介】武汉大学　公共管理学院，湖北　武汉　430072
　　倪星(1969—)，男，湖北随州人，武汉大学公共管理学院行政管理学系副教授，博士生，主要从事行政学原理、组织与人事理论、政府经济学等研究。
【内容提要】与经济活动中的委托—代理模型一样，在民主政治中客观存在着委托—代理关系，由于激励不相容、信息不对称和权责不对等，代理人可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益。因此，改革代议民主制的思路包括：进行良好的宪政安排，建立完善的激励、监控和沟通机制，将代议民主制与直接民主制适当地结合起来，等等。
【摘要题】民主与法制
【英文摘要】The principal-agent problem exists objectively in the representative democ racy just as in the economic activities.Agent resorts to the opportunism beh avior seeking self benefits because of incompatible incentive,asymmetric inf ormation,inconsistency of power and accountability,it occurs such problems a s the power alienation,corruption,inefficiency,internal control and so on,wh ich infringing upon the principal's benefits.Therefore,it's emphasized that　carry on a good constitution arrangement,institute a perfect mechanism of in centive,constraint and communication,properly combine representative democra cy with direct democracy are the effectively reforming measures.
【关键词】委托—代理关系/直接民主/代议民主/政治改革/principal-agent theory/direct de mocracy/representative democracy/political reform
【正文】
　　[中图分类号]D 035　[文献标识码]A　[文章编号]1008-2999(2002)06-0728-06
　　委托—代理关系在经济领域中广泛存在着。不论出于何种原因，只要所有者不能亲自经营企业，而是将企业委托给他人代为控制和经营，委托—代理关系就形成了。西方经济学中的委托—代理模型描述了一种信息不对称条件下的交易关系，委托人(股东和作为其代表的董事会)购买的是代理人(经理)的服务与管理才能，但由于代理人具体管理着企业，掌握着比委托人更多的信息，从而有条件凭借这个优势来获得更多的私人利益，由此造成委托人的损失。因此，委托—代理关系的理想设计与实际结果之间总是存在着某种差距，此即所谓的“代理成本”。为了更好地追求和维护自身利益，委托人就必须对经营者一方面进行有效的激励，使之更好地为企业服务，充分发挥其作用，以产生高额利润；另一方面进行必要的监控，来监督和制约代理人，尽量降低因经营者行为扭曲而给企业造成的浪费性支出和效率损失。这就是委托—代理关系的本质。这种关系在人类生活的其他领域同样存在，特别是与政治活动中的代议民主制有许多相通之处。
　　　　　　一、代议民主与直接民主
　　民主政治模式包括三个基本要素：通过普选确定执政者；一个拥有重大权力的议会；独立的法官对权力系统的监督[1](第7页)。而主权在民的民主主义思想的确立，是近现代民主政治实践的必要前提。
　　从斯宾诺莎开始，经过洛克到卢梭全面地确立了主权在民的理论，这是近代西方民主理论的核心。根据卢梭的设想，人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的主人。尽管卢梭关于国家起源的契约论有一定局限性，但他第一次提出了彻底的人民主权思想，具有巨大的历史进步意义。主权在民思想的确立，彻底推翻了君权神授、主权在君的专制传统，使民主政治的发展成为可能。但是，在政治实践中，国家主权的拥有者——全体人民——不可能全部亲自地参与管理国家具体事务，而是将这种管理和统治的权力交给一个特殊的机构——政府，这样就出现了民主政治生活中的委托—代理关系。
　　与经济领域中的股份制公司类似，对民主政治中的委托—代理关系也可以从国家所有权和管理权两方面进行分析。民主政治分为直接民主与间接(代议)民主两种。在直接民主制中，全体人民直接决定与管理国家事务，故不存在委托—代理关系。在代议民主制中，人民直接通过政治选举和全民公决等形式决定国家大事，不存在国家所有权上的委托—代理关系；而在对国家具体事务的处理上，则是由人民委托经选举产生的议会和其他政府机关负责，形成国家管理权上的委托—代理关系，此时人民是所有者，政府是代理人。
　　对于民主政治中的委托—代理关系，需要作以下几点说明：
　　1.关于委托人和代理人。委托人是所有者，根据利益分析，应当拥有剩余索取权。在国家这个政治组织中，人民拥有国家主权，即取得了国家的所有权，这是毋庸置疑的。而代理人受人民的委托，对国家和社会事务进行管理，目的是增进社会公共利益，实现人民(所有者)的剩余索取权。所以，在现代政治实践中已经形成共识：人民是国家的主人，人民作为委托人把国家管理的具体权力委托给政府；政府代表人民对国家进行治理，成为人民的代理人，政府官员就是人民的公仆。
　　2.关于委托—代理关系中的权力。政府官员是接受人民委托的公仆，并不享有特权，他们行使职权的过程只不过是在履行向人民承担的义务。根据卢梭的看法，人民主权不可转让，因为主权体现人民的意志，是公意的运用，是集体的生命，因而人民委托给政府的只是一种管理权。正是在这个层次上，可以说民主政治中委托—代理关系的直接后果是造成了国家所有权与管理权分离，这种分离的目的是为了更好地增进公共利益，实现民主。
　　3.关于代议民主制。代议民主制，反映了人民与政府之间的委托—代理关系，它不同于中世纪关于国王是人民的代表或者受委托者的虚构概念，而是一个现实的概念。代议民主制是一种间接民主形式，尽管它在现代政治生活中被广为采用，也与民主的根本原则不相抵触，但由于其中委托—代理关系的存在，因而也有需要进一步完善的地方。
　　从人类政治的历史发展来看，古代大民主是“直接”的民主，倾向于让所有的公民都参与政务的决定与管理，是不存在委托—代理关系的。但随着疆域与人口的增加，直接民主在技术上遇到了无法逾越的瓶颈限制。因此，代议制理论在17世纪开始发展起来。在代议制政体中，作为国家主人的全体人民具体化为一个个选民，他们通过定期或不定期的投票，决定重大事项，产生政府官员，并由政府官员代表自己管理国家事务。这样，民主政治中的委托—代理关系就不可避免地出现了。
　　代议民主制是现实中最常用的政治制度，但从理想的状态而言，直接民主制无疑是实现民主的最佳形式。代议民主制尽管也是一种民主制度，却是对民主妥协的结果。这样，一方面，理想的民主形式是直接民主制，而代议民主不管是代表全体还是多数，都不是理想状态的民主形式；另一方面，在现代政治生活中，直接民主制却很难实行，实践中盛行的绝大多数都是以委托—代理关系为基础的代议民主。而且，从人类政治实践来看，从直接民主制向代议民主制的过渡是符合历史发展规律的。
　　一般来说，直接民主制是指公民亲自参与国家立法、决定和管理国家事务的制度。直接民主制之所以被推崇、被认为是真正的民主，最主要的原因就是每一个公民都能自由地表达自己的意志，而不是交由别人代劳；公民通过亲自参与来影响和决定国家活动，无论是在精神上、还是在行动上，他都是自由的。卢梭就坚决反对代议制，主张直接民主制，他认为：“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西”[2](第125页)。公民通过直接参与公共事务的讨论和决策，保护了个人利益，保证政府为公民服务，使每个人在政治上成为自己的主人。斯宾诺莎也认为：“天意赋于每个人以自由”，“任何人不应别人让他怎么样就怎么样，他是他自己的自由权的监护人”[3](第16页)，每个人应当是“他自己的思想的主人 ”[3](第271页)。个人作为社会组成的基本单位，有自己的利益，而个人永远是自身利益的惟一判断者，他人不可能代替其进行价值判断。
　　然而，受现实条件的制约，直接民主制往往不能实行，取而代之的是代议民主制。乔 •萨托利也指出：“以个人参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的；而相应的是，如果这些条件不存在，那么代议制民主就是唯一可能的形式”[4](第318页)。直接民主制的现实障碍有如下几点：
　　1.外部条件的制约。有学者指出：“由于近、现代国家一般领土较大，人口较多，采用直接民主制困难重重”[5](第17页)。无疑，交通、通讯、社会关系等客观条件的制约是极为关键的。在当今世界，还没有哪个国家能完全克服这些条件的限制，创造出适合直接民主制的可能的环境条件。
　　2.公民素质的制约。公民素质是一种综合的东西，它与文化、意识、宗教以及社会生产力都息息相关。惟有公民素质达到了相当高度，从公民个人出发，有了表达意志的愿望与能力，有了相对正确的价值判断标准，才有可能实施直接民主制，而现实中缺乏的正是良好的公民素质。
　　3.泛政治化效应的制约。既然由人民自己行使权力，那么人民就必须经常性地参与政治活动。在直接民主观念中存在一种“你若不主动行使权力，别人便代你而行，因而变成骑在你头上指挥；或者别人有统治你的自由，你就没有不被统治的自