信息与政策及其制度分析 ――在国家国土资源部政务信息班的讲演

    在这个世界里，信息问题开始成为人们的热门话题，人们也逐渐习惯于从信息的角度，来看待周围的世界。随着信息技术的高速发展，信息传播速度越来越快。因特网成为信息问题的最为热门的话题。1999年是中国政府上网年，有关电子政府的话题成为媒体操作的对象。但是，信息是什么呢？它是不是就是计算机化或者电子化呢？信息与政府公共政策的关系如何？

    无疑，信息在公共政策中的地位是毋庸质疑的，但是信息决不是信息高速公路，或者计算机。信息的含义要广泛得多，它的问题也决不仅仅在电子化方面。电子化使得传统社会以更快的速度走向信息社会，但它本身只是信息社会的一个技术基础。本文将抛开目前流行的热门话题，重新审视信息的基本含义、信息的特征及其与公共政策分析与实践之间的关系、投资于信息的原则、政策实践信息的特征、政策过程中的信息不对称以及信息不对称与政策博弈格局等问题。

    一、信息、知识与公共政策

    信息，就是音信，消息，从客观方面来说，它是客观的状况；但是从人的角度来说，它是我们有关某种客观状况的认识，这种认识一旦为人所拥有，就成为人所拥有的知识。因为这一缘故，人们实际上把信息、知识是一回事，或者认为知识既包括有关人们较为高级的认识，即技术的知识，以及有关属性的知识，即通常所说的信息问题。1998/1999年世界银行世界发展报告《知识与发展》就是这样界定知识的。当然，要非常准确地界定知识与信息，并区别这两者，也是可能的，比如我们可以把信息当作一种客观的东西，它只是反映客观存在的状况。而把知识当作是人们所掌握的信息，是人们对客观世界的系统的认识。但在现有的政策讨论中，一般都把这两者当作一回事，因为即使是信息，实际上也是已经经过人处理过的、已为人所认识的信息，也就是知识。在此，我们也将按照国际惯例，把信息和知识当作一回事。当然，在进一步分析时，也可以把不同的知识进行分类。

    政府的政策，往往是为公共利益服务的，其目标是解决公共问题，因此又叫做“公共政策”。根据公共政策学的一般界定，它是指“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动”。比如，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性的政策。在公共管理方面，政府也可以采取各方面的政策，如高科技政策、环境保护政策、国土资源开发政策、医疗卫生政策、警察服务政策等。公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社会福利的最大化。

    那么，如何提高公共政策的质量呢？这有各种各样的途径。如完善公共政策设计、制定、执行、评估和反馈等过程的制度安排，完善公共政策的责任机制等，都是非常重要的。下文讨论的侧重点在于探讨从政策的角度来探讨信息的若干特征，具有这些特征的信息与政策之间的关系，认为信息对于公共政策是非常重要的，它是有用的、稀缺的资源，公共政策的设计、制定、执行、评估和反馈，需要探讨不同阶段的信息的特征，其稀缺程度，以及开发成本的高低，尤其是要重视信息不对称条件下的信息资源开发和利用的问题。

    二、信息的三大特征

    让我们来探讨信息的若干特征。信息的第一个特征是，它是大量存在的。实际上，世界本身就是由信息组成的，只有通过某种信息，世界万物才能表明自己的存在。不用说有关大自然的信息，即使是有关某个人、某个问题的信息，也都是大量存在的。比如有关毛寿龙的信息，如果系统地收集起来，其信息量可能组建一个图书馆。政府所处理的公共事务以及解决公共问题的公共政策也是一样的，它也是由大量的信息组成的，并且哪怕是一个局部的问题、一个最简单的公共行动，其所涉及到的信息都是大量的。

    信息的第二个特征是有用的，是人类生活所必需的，也是公共政策所必需的。人的生活在任何时候都离不开信息，个人决策、集体决策和政府公共决策，都离不开信息。就个人来说，如果没有有关结婚对象的信息，作出的有关结婚的决策就太盲目了；如果不知道食品是否有毒，就作出食用的决策，结果就很可能丧命。就某个集体来说，如果没有信息，要采取集体行动实际上是不可能的。就政府来说，如果没有相关的信息，或者信息不足，其危害就更大。对外可能导致战争，对内可能导致经济的崩溃。个人决策、集体决策和政府公共决策，与信息是息息相关的。比如，如果没有有关国土资源的数量调查，在耕地不足的情况下，还采取鼓励滥用耕地的政策，其结果肯定是坏的。在战争中，公共决策更需要信息。从信息角度来看，所有的战争不仅仅是物质力量的战争，而且还是信息之间的战争，现代化的信息战更是现代战争的关键。

    信息的第三个特征是有用的信息往往是有成本的。不可否认，大量的信息是免费的，如阳光照亮了世界，我们轻易地看见了这个世界，从而了解了这个世界，这一过程我们并没有付费。但是，许多免费的信息是没有用的，对于我们所需要的信息来说，免费的信息是重要的，但往往是不够的，而采集、开发进一步的信息是需要成本，要使之变成我们的认识，不是免费的。比如，在晚上，我们要照样看得见这个世界，就需要照明的能源。即使有人免费送我一本书，我要了解其中所包含的信息，也需要进一步投入必要的时间，并且投入的时间越多，从书中了解到的信息也就越多。我们要了解世界大事，就需要派大量的记者去采访、收集，即使有了现成的报纸，我们也需要花费大量的时间去阅读。

    这三个特征表明，信息是非常有用的，虽然是大量存在的，并且许多信息是免费的，但有用信息的开发和使用，是需要代价的。因此，信息与所有有用的、需要通过努力和付出代价才能获得的资源一样，是稀缺的，是一种有价值的资源。作为有种资源，它值得我们进一步努力，去开发信息，缓解稀缺性；把在给定资源条件下，合理地配置信息资源，用足既有的信息资源存量。这对于政府决策的意义就在于，要改善政府决策的质量，就需要投资于信息，用足信息。

    三、投资于信息的原则

    但是，投资于信息，并不一定要进行盲目的投资，并非要让所有的信息都变成我们的认识，或者说成为我们的知识。在此，我们需要进一步遵循如下两项原则：

    首先是需要原则。也就是说，信息是大量的，但是人们根据生活的需要，只收集其中的部分信息，作为我们的认识。要认识某个人，不必要掌握有关某个人所有方面的信息，否则反而难以认识某个人，根据需要的原则，只要模模糊糊的认识就可以了。比如，要简单地认识毛寿龙，一般只要知道名字，然后了解大体的情况，如脸庞的样子、体形等，就可以了。但如果要复杂地认识毛寿龙，可能需要了解进一步的信息，比如要请毛寿龙当司机，就要了解能否开车，如果直接了解困难，就需要通过表明毛寿龙是合格司机的证件，如驾驶证以及领取的年限。如果要让毛寿龙执掌大权，则需要更进一步的全面考核。但是，即使全面考核，也并非要全面了解有关毛寿龙的所有信息，我们真正需要的也只是有关毛寿龙的所有信息的一点点信息而已。有关政府决策的信息也是一样的。比如，我们要确定房改政策，就需要研究实物分房政策存在的问题，货币分房政策的优势，并在实践过程中，了解由实物分房政策改为货币分房政策过程中所存在的问题，在此基础上进一步出台相应的对策。需要原则告诉我们，投资于信息，需要投资于有用的信息。

    其次是经济原则。根据需要采集信息，根据需要利用信息，这是有关认识信息的需求方面的约束。但是，投资于信息是需要成本的，这就需要我们遵循经济的原则。经济原则意味着如下几个方面：